LAS POLÍTICAS AGRARIAS
EN LAS REGIONES #ULTRAPERIFÉRICAS DE LA U.E.
Texto resumido de la conferencia pronunciada en Los Llanos de Aridane (Isla de La Palma)
Texto resumido de la conferencia pronunciada en Los Llanos de Aridane (Isla de La Palma)
en el curso organizado por la Universidad de La
Laguna (23 de agosto de 2018)
Desde la creación de las Comunidades Europeas,
el tema de las regiones ultraperiféricas ha sido objeto de una atención
especial por parte de las políticas comunitarias, debido a los problemas
generados por el alejamiento, la fragmentación y el aislamiento de los
territorios insulares y de las pequeñas islas pertenecientes a la Unión
Europea.
El marco legislativo
La presencia de los territorios franceses de
ultramar (Nueva Caledonia, Martinica, Guadalupe, Guayana, Reunión, Polinesia,…)
fue una de las principales razones de esa atención. Dicha atención se
intensificaría tras la entrada en la UE de Grecia (con la singularidad de las
islas pequeñas del mar Egeo), Portugal (con las islas de Azores y Madeira) y
España (con las islas de Baleares y de Canarias).
En 1997, el Tratado de Amsterdam, en su artículo 299.2 ya reconocía la especificidad de las regiones ultraperiféricas de la UE, e incluía al archipiélago de las Canarias dentro de ellas (no así a las Baleares). Este reconocimiento se ha ido prorrogando y ampliando en los sucesivos tratados, el último de ellos el TFUE de Lisboa, que dedica el art. 349 a este tipo de regiones.
En 1997, el Tratado de Amsterdam, en su artículo 299.2 ya reconocía la especificidad de las regiones ultraperiféricas de la UE, e incluía al archipiélago de las Canarias dentro de ellas (no así a las Baleares). Este reconocimiento se ha ido prorrogando y ampliando en los sucesivos tratados, el último de ellos el TFUE de Lisboa, que dedica el art. 349 a este tipo de regiones.
El tratamiento de los problemas del desarrollo
de las regiones ultraperiféricas por parte de la UE se ha canalizado a través
de dos vías. La primera vía ha consistido en incluir en los programas y
políticas comunes algunas excepciones relativas a la singularidad de este tipo
de regiones (por ej. aumentando los porcentajes de financiación del FEADER para
las acciones del segundo pilar de la PAC).
Una segunda vía ha consistido en aprobar
programas específicos de abastecimiento alimentario y de apoyo a ciertos
sectores considerados fundamentales para el desarrollo de estas regiones (por
ej. para el sector agrario, los programas POSEI, Programme d’Options Spécifiques
á l’Eloinement et Insularité).
En 2006 los diversos reglamentos agrícolas
destinados a las regiones europeas de naturaleza ultraperiférica se agruparon
en un único instrumento jurídico, el Reg. (UE) 247/2006. Este reglamento fue
más tarde sustituido por el Reg. 228/2013 (para las regiones de Francia,
Portugal y España) y por el Reg. 229/2013 (para las islas menores griegas del
Mar Egeo), que son los que regulan actualmente los sistemas de ayuda y los
fondos de financiación.
La propuesta legislativa de la Comisión Europea
para el periodo 2021-2027 mantiene con cargo al fondo FEAGA los sistemas de
ayuda a los agricultores de las regiones ultraperiféricas, ejecutados a través
de los citados programas POSEI, que sustituyen en estas regiones al primer
pilar de la PAC.
Aunque hay una reducción de algo más del 3% del presupuesto de los POSEI respecto a la actual programación, la ayuda global prevista para el nuevo periodo asciende a 627,63 millones de euros anuales durante todo el septenio de programación. Además, se autoriza a que los pagos directos fijados en los POSEI puedan mantenerse por encima del nivel de las ayudas directas abonadas a través de la PAC en el resto de los Estados Miembros (EE.MM.)
Aunque hay una reducción de algo más del 3% del presupuesto de los POSEI respecto a la actual programación, la ayuda global prevista para el nuevo periodo asciende a 627,63 millones de euros anuales durante todo el septenio de programación. Además, se autoriza a que los pagos directos fijados en los POSEI puedan mantenerse por encima del nivel de las ayudas directas abonadas a través de la PAC en el resto de los Estados Miembros (EE.MM.)
A las ayudas asociadas a los POSEI hay que unir
la financiación adicional con cargo al fondo FEADER del segundo pilar de la
PAC, que continuará aplicándose en estas regiones, y con porcentajes de
cofinanciación más elevados que en el resto de las regiones europeas.
Los POSEI, como instrumento de programación
Los POSEI (en Canarias, el POSEICAN) sustituyen, como he señalado, al primer pilar de la PAC en las regiones ultraperiféricas de la UE. Su objeto es fijar medidas
específicas de intervención en el sector agrario de estas regiones para paliar las dificultades ocasionadas por su
excepcional situación geográfica (alejamiento, aislamiento, reducida superficie, relieve, orografía, clima,...).
De acuerdo con el citado Reg. 228/2013, esas
medidas deben contribuir, por un lado, a garantizar el suministro a estas
regiones de bienes agrícolas no producidos en ellas, y, por otro lado,
a garantizar el desarrollo de las producciones agrarias locales.
Las medidas se integran en un programa nacional
(el citado POSEI) cuya estructura se basa, por tanto, en dos tipos de
intervenciones, cada uno de ellos para los objetivos antes mencionados: i)
“régimen específico de abastecimiento” y ii) “régimen de apoyo a las
producciones agrarias locales”.
Régimen específico de abastecimiento (REA)
Este régimen de intervención es aplicable a los
productos agrarios cuyo abastecimiento se garantiza por ser considerados
esenciales para el consumo humano y no poderse producir en la correspondiente
región ultraperiférica, debido a sus condiciones geográficas. Asimismo, se
aplica a aquellas materias primas que tampoco pueden producirse en la región,
pero que son necesarias para la elaboración industrial de determinados
productos alimentarios, o para su utilización como insumos agrícolas.
Cada EE.MM. debe elaborar cada año un “plan de
previsiones de abastecimiento” en el que cuantifica las necesidades anuales de
abastecimiento de la región en relación con los productos que son objeto de
intervención en el POSEI. El “régimen específico de abastecimiento” consta de
las siguientes medidas e intervenciones:
a) No aplicación de derecho alguno a la importación
de productos directamente procedentes de terceros países (dentro de los límites
cuantitativos fijados en el “plan de previsiones de abastecimiento” y para los
productos previstos en dicho plan).
b) Concesión de una ayuda para el abastecimiento de productos procedentes de
la UE. El importe de la ayuda se determinará para cada tipo de productos y en
función de los costes adicionales de transporte hacia la región
ultraperiférica.
Los beneficios de este régimen de ayudas deben repercutir de manera efectiva en el usuario final, sea la industria transformadora (en caso de productos destinados a la transformación), sea el consumidor final (cuando se trate de productos destinados al consumo), sea el agricultor (cuando se trate de insumos agrícolas).
Los beneficios de este régimen de ayudas deben repercutir de manera efectiva en el usuario final, sea la industria transformadora (en caso de productos destinados a la transformación), sea el consumidor final (cuando se trate de productos destinados al consumo), sea el agricultor (cuando se trate de insumos agrícolas).
Régimen de fomento de las producciones agrarias
locales
Este régimen de intervención tiene por objetivo
fomentar las producciones agrarias locales con el fin de asegurar su
continuidad y desarrollo en las regiones ultraperiféricas. El EE.MM. elaborará
previamente un informe en el que defina y justifique su estrategia de
actuación, debiendo incluir una descripción cuantificada de la situación del
sector productivo de que se trate y en la que se demuestren sus carencias y
potencialidades, así como una descripción de las medidas previstas y de los
regímenes de ayuda.
Las medidas pueden ser muy diversas y serán
definidas por cada EE.MM. en su correspondiente POSEI, pudiendo incluir las
siguientes modalidades de intervención:
b) ayudas a la producción, transformación y/o comercialización de los productos agrarios locales de las regiones ultraperiféricas;
c) ayudas de funcionamiento a determinados sectores de la producción, transformación y comercialización, con el fin de paliar las limitaciones específicas generadas por el aislamiento, la insularidad y otras desventajas derivadas de la situación ultraperiférica;
d) programas fitosanitarios para hacer frente a los organismos parásitos típicos de cada región ultraperiférica;
e) programas específicos para el vino, el plátano y el tabaco (Canarias), la leche (Azores) y la ganadería de carne (bovino) (Madeira y departamentos franceses de ultramar).
a) ayudas para establecer un “símbolo gráfico” a
fin de aumentar el conocimiento y el consumo de los productos agrarios locales
de calidad;
b) ayudas a la producción, transformación y/o comercialización de los productos agrarios locales de las regiones ultraperiféricas;
c) ayudas de funcionamiento a determinados sectores de la producción, transformación y comercialización, con el fin de paliar las limitaciones específicas generadas por el aislamiento, la insularidad y otras desventajas derivadas de la situación ultraperiférica;
d) programas fitosanitarios para hacer frente a los organismos parásitos típicos de cada región ultraperiférica;
e) programas específicos para el vino, el plátano y el tabaco (Canarias), la leche (Azores) y la ganadería de carne (bovino) (Madeira y departamentos franceses de ultramar).
Resultados y limitaciones de los POSEI
El reconocimiento específico de las regiones
ultraperiféricas en la UE es, sin duda, una forma de atender la singularidad de
estas regiones y de compensarlas por las dificultades que representa en ellas
el desarrollo de la agricultura y el abastecimiento de alimentos a sus
poblaciones.
En ese sentido, programas como el POSEI están bien justificados, y han supuesto incentivos importantes para garantizar el abastecimiento y para evitar el declive de las producciones agrarias locales en este tipo de regiones.
En ese sentido, programas como el POSEI están bien justificados, y han supuesto incentivos importantes para garantizar el abastecimiento y para evitar el declive de las producciones agrarias locales en este tipo de regiones.
No obstante, son programas que deben ser
constantemente actualizados para evitar que se anquilosen y dejen de reflejar
la realidad de los cambios experimentados por estas regiones, convirtiéndose en
un obstáculo al desarrollo. La tentación en este tipo de programas es la
inercia, fruto, a veces, de los intereses que con el tiempo se instalan en
torno a las ayudas provenientes tanto del régimen de abastecimiento, como del
régimen de fomento de las producciones locales.
Por ejemplo, en lo que se refiere al “régimen
específico de abastecimiento”, hay productos que si se mantienen de forma
permanente dentro de este sistema de ayudas, no habrá incentivos para que
puedan producirse en la propia región, lo que coartaría las posibilidades de
desarrollar nuevos sectores productivos.
Además, si no se vigila el efecto de las ayudas de abastecimiento, puede resultar que no repercutan de manera positiva en el consumidor final de determinados productos, sino que tales ayudas sólo aumenten el margen de beneficio de proveedores e intermediarios. De ahí que deban incrementarse los controles de inspección en los mercados para garantizar el cumplimiento de ese objetivo.
Además, si no se vigila el efecto de las ayudas de abastecimiento, puede resultar que no repercutan de manera positiva en el consumidor final de determinados productos, sino que tales ayudas sólo aumenten el margen de beneficio de proveedores e intermediarios. De ahí que deban incrementarse los controles de inspección en los mercados para garantizar el cumplimiento de ese objetivo.
Asimismo, y en lo que se refiere al régimen de
ayudas a las producciones locales, es necesario definir bien lo que se entiende
por “producción local” y justificar por qué un determinado producto se incluye
en la lista de los beneficiarios de dicho régimen de protección. De hecho, esto
es algo que el reglamento de los POSEI exige al EE.MM. en el informe previo que
el gobierno nacional debe presentar a la Comisión Europea para la aprobación
del programa.
En este sentido, al amparo de los POSEI se han
formado grupos de presión interesados en que un determinado producto local sea
incluido en la lista de beneficiarios de este régimen de ayudas. Por ello, es
necesario que los poderes públicos velen por que esto se haga bajo el criterio
del interés general y no de los intereses particulares de este o aquel sector,
por mucha influencia que sus representantes tengan en las esferas políticas de
la región.
Habrá productos locales con potencial suficiente para ser competitivos en los mercados (internos, nacionales o internacionales) sin necesidad de que sean objeto de una ayuda directa con cargo al POSEI, estando más necesitados de planes estratégicos de mayor alcance, que no de seguir viviendo de las subvenciones directas. En demasiadas ocasiones, la lista de productos locales incluidos en los POSEI es fruto de la inercia o de los intereses creados de un determinado sector, sin que se haya definido previamente un plan estratégico adecuado sobre el desarrollo agrario de la región y sobre las repercusiones reales que dicha inclusión pueda tener.
Tanto en unos casos como en otros, se corre el riesgo de que los dos regímenes de ayudas establecidos por los POSEI pasen de ser un buen instrumento de protección a convertirse en un obstáculo para el desarrollo de la agricultura en la correspondiente región ultraperiférica, dificultando además el aprovechamiento de otras oportunidades de desarrollo.
Habrá productos locales con potencial suficiente para ser competitivos en los mercados (internos, nacionales o internacionales) sin necesidad de que sean objeto de una ayuda directa con cargo al POSEI, estando más necesitados de planes estratégicos de mayor alcance, que no de seguir viviendo de las subvenciones directas. En demasiadas ocasiones, la lista de productos locales incluidos en los POSEI es fruto de la inercia o de los intereses creados de un determinado sector, sin que se haya definido previamente un plan estratégico adecuado sobre el desarrollo agrario de la región y sobre las repercusiones reales que dicha inclusión pueda tener.
Tanto en unos casos como en otros, se corre el riesgo de que los dos regímenes de ayudas establecidos por los POSEI pasen de ser un buen instrumento de protección a convertirse en un obstáculo para el desarrollo de la agricultura en la correspondiente región ultraperiférica, dificultando además el aprovechamiento de otras oportunidades de desarrollo.