#ALTERNANCIA  Y   #GOBERNABILIDAD
  EN   #BRASIL   

Desde el pasado 1 de enero, Jair Bolsonaro es el nuevo presidente de Brasil, tras su victoria en segunda vuelta en unas elecciones en las que participó casi el 80% de la población con derecho a voto. Obtuvo el 55,13% de los votos frente al 44,87% de Fernando Haddad, candidato del Partido de los Trabajadores (PT).

La campaña electoral fue de una inusitada dureza, especialmente por parte de Bolsonaro, planteándose la disputa entre los dos candidatos como una confrontación dramática en la que se barajaron términos como barbarie frente a civilización, democracia frente a totalitarismo,...

Ello muestra el alto grado de polarización a que se ha llegado en la sociedad brasileña, superándose los niveles de confrontación que son habituales en sistemas electorales a doble vuelta, en los que se reduce la competición (pero también se intensifica) a los dos candidatos que pasan al segundo turno.

Polarización y exclusión

Con esos antecedentes de polarización, es comprensible la preocupación de una parte de la población brasileña por el discurso excluyente de Bolsonaro en su toma de posesión, con expresiones impropias de un acto de la máxima relevancia institucional como ése.

Por ejemplo, muchos brasileños se quedaron perplejos, cuando no indignados, al escucharle decir al nuevo Presidente, con la banda presidencial y la bandera nacional en la mano, que Brasil “nunca más será roja”, en clara alusión al PT de Lula y Haddad, un partido constitucional votado por casi la mitad de los brasileños y que aún tiene el mayor número de representantes (56) en la actual Cámara de Diputados.

Ha generado también preocupación la composición de su gobierno, que incluye a siete jefes militares en la reserva al frente de importantes carteras ministeriales. Pero también preocupa a muchos brasileños la supresión de ministerios y secretarías de gran relevancia social, como las relativas a igualdad, educación en la diversidad, inclusión o derechos humanos, en lo que se interpreta como un retroceso de las conquistas obtenidas en estas áreas durante los gobiernos del PT de Lula y Dilma Rousseff.

Asimismo, algunos de los primeros decretos de Bolsonaro son percibidos como un ataque en toda regla a derechos que se consideraban blindados. Uno de esos decretos es el que, en detrimento de la FUNAI (Fundación Nacional del Indígena), da plenos poderes al Ministerio de Agricultura para delimitar las tierras indígenas, satisfaciendo así las demandas de los intereses agrarios y eliminando las trabas a la explotación comercial de la Amazonía.

Junto a ello, existe un fundado temor al revanchismo que pueda producirse contra el personal más vulnerable de la administración pública (personal interino y contratado). Es un temor centrado sobre todo en el área de las entidades federales por cuanto que en los estados federados y en los municipios continúan gobernando partidos de distinto signo al de Bolsonaro (en algunos, el PT conserva todavía importantes parcelas de poder).

No obstante, más allá de esa comprensible preocupación de una parte de la sociedad brasileña, la realidad es que, a la vista de los resultados electorales, puede decirse que ha sido un proceso formalmente impecable de alternancia en el gobierno de la mayor democracia latinoamericana, como ha venido ocurriendo desde la recuperación de las libertades en 1985 tras veinte años de dictadura militar. Sólo el acceso a la presidencia del vicepresidente Michel Temer en agosto de 2016 tras el controvertido impeachment contra la presidenta Dilma Rousseff, rompió el ciclo normal de alternancia en Brasil.

Se  han escrito numerosos artículos sobre el giro a la derecha extrema que representa la victoria de Bolsonaro y que se percibe como una tendencia extendida por otros países y articulada en una red de nuevas alianzas internacionales entre sus dirigentes (Trump, Orban, Netanyahu,...) que preconiza el retorno a valores como el nacionalismo, la autoridad, la familia, la religión,...

Asimismo, se ha analizado con amplitud el importante apoyo que ha recibido de la iglesia evangélica, y mostrado con suficiente claridad la cultura militarista en la que se inspira el propio Bolsonaro (capitán del ejército en la reserva) y que guía muchas de sus actitudes autoritarias.

Pero no es mi objetivo abundar en estos asuntos, que son importantes, sin duda, mas ya analizados con profusión en los distintos medios de comunicación.

El problema de la gobernabilidad

Lo que me interesa tratar aquí es un tema al que se le ha prestado poca atención. Me refiero al problema de la gobernabilidad en países con sistemas presidencialistas. Es éste un tema relevante por cuanto está en la raíz de la inestabilidad que suele estar presente en estos países si no se le trata con sistemas electorales adecuados. Aportaré a continuación algunas reflexiones sobre este asunto, tomando como referencia el caso de Brasil.

Lo primero a tener en cuenta es que, en este tipo de sistemas políticos, la alternancia no es siempre sinónimo de gobernabilidad, y el caso brasileño lo confirma. Ha habido alternancia y cambio de gobierno, pero Brasil sigue teniendo un problema de gobernabilidad.

Este problema lo arrastra Brasil precisamente desde la aprobación de su Constitución en 1988 y la celebración del referéndum de 1993, que apostó por un sistema presidencialista y dio paso a la aprobación de una ley electoral que ha provocado la fragmentación de las dos cámaras parlamentarias en múltiples grupos políticos.

Como se sabe por el derecho político comparado, los sistemas presidencialistas aseguran la gobernabilidad de un país si van acompañados de leyes electorales que garanticen un cierto grado de concentración de la pluralidad política en los parlamentos.

El de los EE.UU. es un caso paradigmático, con dos partidos (el Republicano y el Demócrata) que concentran la representación en las dos cámaras (Congreso y Senado). México es también un sistema presidencialista en el que la Cámara de Diputados está formada por tres grandes grupos parlamentarios: uno, mayoritario, liderado por Morena, del presidente López Obrador; y dos en la oposición (el del PAN, y el del PRI).

Por el contrario, en países con sistemas presidencialistas que no van acompañados de una cierta concentración parlamentaria, suelen darse problemas de gobernabilidad. En esos casos, el Presidente de la República, que preside además el poder ejecutivo, suele tener serias dificultades para obtener el apoyo de una cámara legislativa fragmentada y, por tanto, para emprender su acción de gobierno de acuerdo con el programa con el que se presentó a las elecciones.

Eso es lo que ha venido ocurriendo en países como Brasil, cuyo problema de gobernabilidad tiene su raíz en la combinación de un sistema presidencialista y una legislación electoral que no propicia la concentración parlamentaria. Eso ha ido conduciendo elección tras elección a un parlamento extremadamente fragmentado, que hace muy difícil la constitución de gobiernos apoyados en mayorías estables y cohesionadas.

De hecho, el parlamento salido de las elecciones de octubre de 2018 está fragmentado en treinta formaciones políticas en la Cámara de Diputados y en veinte en el Senado. En la Cámara (513 escaños) el PSL del nuevo presidente Bolsonaro sólo tiene 53 diputados, y el PT del derrotado Haddad 56, distribuyéndose los más de 400 escaños restantes en una miríada de partidos, muchos de ellos plataformas personales creadas expresamente para las elecciones, y que sólo persiguen intereses particularistas.

En el Senado, de gran importancia en el sistema político brasileño, la fragmentación es aún mayor, ya que sus 81 senadores se distribuyen en veinte partidos, entre los cuales el PSL de Bolsonaro sólo cuenta con 4 senadores y el PT con 6.

Esto puede darnos una idea de las dificultades que tendrá el nuevo Presidente para desarrollar su acción de gobierno.  Al no disponer de mayoría parlamentaria, tendrá que buscar pactos sin fin con gran parte de los partidos presentes en las dos cámaras, ya que muchos de los decretos deberán ser refrendados en la Cámara de Diputados y en el Senado.

Esto no es una novedad, ya que ha sido la pauta en el sistema político brasileño de los últimos treinta años. Pero es un factor de inestabilidad que va en detrimento de la gobernabilidad del propio sistema y abre la puerta a la corrupción política generalizada.

Recordemos que incluso en la época dorada del PT, ni Lula ni Dilma lograron formar gobiernos exclusivamente “petistas”, debiendo incluir políticos de otros partidos y teniendo que pasar por un verdadero calvario para sacar adelante sus proyectos en unas cámaras parlamentarias tan fragmentadas. Ello les provocó un importante desgaste, contaminó de corrupción a parte de sus dirigentes y causó no poca decepción entre sus votantes al ver limitadas sus expectativas de cambio. Fue, por ello, uno de los factores (si bien no el único) que desencadenaron la crisis y caída del PT (ver mi artículo "La agonía de Dilma" publicado en este blog en marzo de 2016, y que puede consultarse en el siguiente enlace: 
https://eduardomoyanoestrada.blogspot.com/2016/03/laagonia-de-dilma-la-situacion-politica.html

Puede que la red de intereses que lidera Bolsonaro le facilite alcanzar acuerdos clientelares con otros grupos afines. Pero en todo caso, su minoría parlamentaria le obligará a hacer concesiones más amplias en detrimento de sus propuestas iniciales, algunas de ellas necesitadas de leyes orgánicas o incluso de reformas constitucionales, para llevarlas a efecto. 

La paradoja es que sin una reforma del sistema electoral brasileño que evite la extrema fragmentación del Senado y la Cámara de Diputados, el problema de la gobernabilidad seguirá estando presente en Brasil, pero es esa misma fragmentación la que impide que se formen mayorías suficientes para abordar dicha reforma. Es un bucle del que le será difícil salir.

Por eso, los gobiernos brasileños seguirán estando sometidos a situaciones de inestabilidad, dificultando así que una de las mayores economías del mundo pueda desplegar todo el potencial que encierra.

LA  AGONÍA  DE  DILMA

La situación política de Brasil es grave, pero, en contra de lo que pudiera parecer, su gravedad no radica en el tema de la corrupción política. Sus causas son más profundas.

Hay que recordar que la corrupción es consustancial a todo sistema político, ya que la codicia forma parte de la naturaleza humana (de ahí, la necesidad de vigilarla estrechamente). En democracia, la corrupción es un problema que los ciudadanos toleran cuando las cosas van bien, pero se muestran implacables con ella cuando en momentos de crisis económica la clase política no es capaz de satisfacer las demandas de la población en materia de empleo, bienestar y seguridad. 

Es grave el caso “lava á jato” (en alusión al lavadero de coches de una estación de servicio donde se destapó el escándalo de Petrobras, la más importante empresa pública brasileña). Pero no es más grave que los casos españoles de los “papeles de Bárcenas”, las operaciones Púnica (Madrid) y Taula (Valencia), el caso de los EREs (Andalucía) o el caso Noos (que implica a la Casa Real).

El problema radica en el modo como responden las instituciones democráticas a estos escándalos de corrupción política. Si las instituciones democráticas funcionan bien, los casos de corrupción serán denunciados, perseguidos y juzgados, sin que supongan una amenaza al sistema democrático. El problema es cuando las instituciones se resquebrajan y la democracia no es suficientemente sólida para hacer frente a esas situaciones. Eso es lo que está ocurriendo en Brasil, donde las instituciones de su joven y frágil democracia (sólo treinta años desde que se iniciara la transición democrática  a mediados de los años 80) no están superando el “test de esfuerzo” a que son sometidas. La gravedad de la situación brasileña radica, por tanto, en el problema de gobernabilidad que se ha generado con la corrupción política.

Para que una democracia funcione, debe haber una clara separación de poderes, y las instituciones tienen que garantizar la gobernabilidad: es decir, que el gobierno pueda ejercer sus funciones ejecutivas;  el parlamento, sus tareas legislativas y de control político, y el poder judicial su función de velar por la legalidad de los actos públicos. Nada de eso está funcionando correctamente en Brasil, y es lo que explica la crisis que se ha instalado en su sistema político, agravada aún más por una fuerte recesión económica. Me propongo en este breve artículo aportar alguna información que nos ayude a entender la compleja situación brasileña.

Un gobierno débil con un parlamento muy fragmentado

Empecemos por las funciones del poder ejecutivo. Lejos  de lo que se pudiera pensar, Dilma no preside un gobierno homogéneo, apoyado por su partido (Partido de los Trabajadores, PT), sino un gobierno multipartidista en el que cada ministro representa a distintas facciones parlamentarias. Las últimas elecciones presidenciales (octubre 2014) arrojaron un resultado muy apretado (Dilma Rousseff obtuvo el 51,64% de los votos, y Aecio Neves el 48,36%), y las legislativas dieron lugar a una cámara de diputados fragmentada en 22 partidos políticos (algunos de ellos unipersonales) como resultado de las perversiones de un viejo sistema electoral de listas abiertas que se remonta a los años 40s y que necesita una urgente reforma. En una Cámara de 513 diputados, el PT sólo tiene 70, por lo que Dilma ha tenido que pactar la composición de su gobierno con varios partidos que atraviesan todo el arco parlamentario (PMDB, con 66 diputados; PP, con 36; PR, con 34; PRB, con 21; PSD, con 37; PCB, con 10), además de con los llamados partidos “nanicos” (enanos, por tener sólo un diputado). Cada uno de esos partidos del bloque gubernamental tiene una cuota de ministros en el gobierno de Dilma. De hecho, el vicepresidente Michel Temer no es del PT, sino del PMDB.. 

A diferencia de lo que ocurre en los regímenes parlamentarios de listas cerradas, los partidos brasileños no ejercen disciplina de voto sobre sus diputados, sino que cada diputado vota según sus intereses personales: ser reelegido por su circunscripción, o satisfacer las demandas de grupos económicos (como las “empreiteiras”, empresas constructoras que participan en las grandes obras públicas). El sistema de partidos entra así en un juego de clientelismo político de resultados imprevisibles. El caso brasileño es un ejemplo evidente de perversión de los sistemas presidencialistas cuando no se dispone de un sistema de partidos estable capaz de respaldar las políticas acordadas desde el poder ejecutivo. Lo que está ocurriendo ahora en Brasil (pero también lo que ocurrió en los meses previos al golpe de estado de 1964) muestra las debilidades del sistema presidencialista, la perversión del sistema electoral (que favorece la fragmentación parlamentaria) y la incapacidad de las instituciones de asegurar la gobernabilidad. 

Durante los primeros mandatos de Lula, el PT, sin tener la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, era, con diferencia, el partido con mayor número de escaños, siendo entonces el único partido brasileño internamente cohesionado y con disciplina de voto entre sus diputados. Eso, más el carisma de Lula como líder indiscutible, tras su primera y arrolladora victoria en 2002 y su segunda, menos aplastante, de 2006, le dio a su gobierno la estabilidad suficiente para aplicar las políticas reformistas de claro contenido socialdemócrata que caracterizaron sus dos mandatos (con el programa “Fome Zero”, como estrella) y que dieron “voz” a las clases más desfavorecidas, disminuyendo la desigualdad y reduciendo sensiblemente los elevados niveles de pobreza existentes en Brasil.

Además, la bonanza económica, con unos elevados precios del petróleo que llenaban las arcas de la empresa pública Petrobras, permitía al gobierno disponer de recursos para financiar sus políticas sociales sin tener que abordar una verdadera reforma fiscal que redujera la flagrante desigualdad social existente en Brasil. Además, en esa época de crecimiento, hubo facilidad de llenar las arcas públicas con la venta de commodities (por ejemplo, soja y minerales de hierro), lo que hizo que los gobiernos “petistas” no se ocuparan de cambiar el modelo productivo ni de apostar por la industrialización.

En ese contexto, Petrobras continuó siendo utilizada por el gobierno como mecanismo de engrase de la maquinaria clientelar, una función que habían venido ejerciendo todos los gobiernos brasileños desde el comienzo de la democracia como forma de comprar apoyos políticos que garantizasen la estabilidad. Asimismo, Petrobras continuó utilizándose como pantalla para la financiación de los partidos por parte de las grandes empresas beneficiarias de los contratos públicos (empreiteiras) mediante una red de flagrante corrupción extendida a todo el sistema político brasileño.

Los problemas de Dilma

Dilma supo aprovechar esa inercia en su primer mandato presidencial, pero no ha podido aprovecharla en el segundo, que, debido a su precaria victoria, se le está convirtiendo en un auténtico “calvario” y en una larga agonía. En este segundo mandato, Dilma ha tenido que afrontar diversos problemas que le están estallando en una especie de “tormenta perfecta” que amenaza con llevársela por delante, con el riesgo adicional de que la democracia brasileña pueda sufrir un daño irreparable.

El primero de esos problemas es la ya comentada debilidad de su apoyo parlamentario, con un PT en claro retroceso y con una grave crisis de legitimidad ante la ciudadanía, debido a los casos de corrupción en que se han visto implicados muchos de sus dirigentes intermedios, aunque no la presidenta Dilma. El segundo problema es el de la recesión económica, que ha hecho caer el PIB en más del 5% en los dos últimos años, con lo que eso significa de aumento de la tasa de desempleo y de recortes del gasto público en temas tan sensibles como el de las políticas sociales. El tercer problema es el haber salido a la luz la corrupción institucionalizada en Petrobras, desvelando, a través de la citada operación “lava jato”, los nombres de políticos de todo signo (entre ellos los del PT, el partido de Dilma). En esa situación, Petrobras no ha podido seguir ejerciendo su tradicional función de engrasar la maquinaria clientelar de todo el sistema político brasileño, provocando una auténtica combustión.

Hay otro problema, que es de tipo personal, y tiene que ver con el propio agotamiento de la figura de Dilma. Buena gestora cuando fue la mano derecha de Lula en sus gobiernos, ha demostrado, sin embargo, como Presidenta carecer del liderazgo suficiente para asegurar la cohesión interna en las filas de un PT cada vez más dividido y tensionado. Asimismo, no ha mostrado tener el carisma necesario para seguir manteniendo el apoyo y la confianza del amplio electorado “petista”, un electorado constituido por las clases populares y por sectores de la burguesía ilustrada y de las clases medias progresistas de Brasil, hoy bastante decepcionados con el modo como se han comportado los dirigentes del PT en los distintos niveles de gobierno. Tampoco ha mostrado la "cintura" política" que se precisa para gestionar un apoyo parlamentario tan heterogéneo como el que hasta ahora ha mantenido a su gobierno.

El quinto problema tiene que ver con la estrategia antisistema de la derecha (política, económica y mediática). Ante la frustración por no haber logrado el poder que creía a su alcance en las pasadas elecciones presidenciales, la derecha no está teniendo ningún escrúpulo en activar métodos que rozan la ilegalidad, utilizando el poder judicial con fines políticos con tal de eliminar a Dilma con un impeachment antes de que finalice su mandato y con tal de evitar que su “odioso” y “temido” Lula vuelva a presentarse como candidato en las elecciones de 2018. En ese contexto de “todo vale” con tal de desbancar a Dilma del poder, el modo como el “juez estrella” Sergio Moro está llevando la citada operación “lava jato” borda la ilegalidad, filtrando a su antojo informaciones a los medios de comunicación de la poderosa red Globo y difundiendo sólo los casos de corrupción de la empresa Petrobras que afectan a políticos del PT y del entorno de Lula y Dilma.

Una situación de falta de gobernabilidad

Todo eso hace que los poderes ejecutivo, legislativo y judicial hayan perdido su necesaria independencia en Brasil, actuando de forma interrelacionada en un choque institucional de consecuencia imprevisibles. El poder ejecutivo actúa a la defensiva, utilizando los resortes políticos para proteger a la presidenta y al propio Lula (de ahí su cuestionable nombramiento como ministro de la presidencia). El poder legislativo está paralizado por las disputas internas entre la miríada de grupos que componen la Cámara de Diputados y el Senado, y que intervienen en el impeachment de la presidenta Dilma. Y el poder judicial ha entrado en una perversa dinámica de politización de uno u otro signo, perdiendo credibilidad y legitimidad como la institución independiente que debe ser en todo sistema democrático.

El resultado más grave de todo esto no es la polarización política, que es algo habitual hasta en las más consolidadas democracias (pensemos en la actual polarización política en los EE.UU. o en Francia), sino la fractura que se ha producido en la propia sociedad civil brasileña, y que los partidos políticos no hacen más que exacerbar. Estamos, por tanto, ante una situación de falta de gobernabilidad, y es ahí donde radica la gravedad del momento por el que atraviesa Brasil.

La más grande economía latinoamericana y uno de los países emergentes que hasta sólo unos años recibía la admiración de todo el mundo, es ahora motivo de seria preocupación a sólo unos meses del comienzo de las Olimpiadas de Río. Los meses próximos, en los que se resolverá la propuesta de impeachment contra Dilma, serán decisivos para el futuro de Brasil. Sea cual fuere el resultado, nada volverá a ser igual en la política brasileña.