AMPLIANDO  EL  DEBATE  SOBRE 

LA  #DESPOBLACIÓN RURAL EN #ESPAÑA

El tema del declive demográfico está ya en la agenda política. La alta Comisionada para el Reto Demográfico, la diputada Isaura Leal, ha anunciado la aprobación de una Estrategia Nacional sobre este asunto para antes de las elecciones municipales del próximo mes de mayo.

Es indudable la realidad de este problema en nuestro país, existiendo ya, según datos de la FEMP, más de 4.000 municipios (la mitad del total) en serio riesgo de despoblación. Ello se refleja, sobre todo, en el abandono de los pequeños pueblos y el envejecimiento de las poblaciones que en ellos viven, siendo éste un proceso que se extiende de forma imparable por el medio rural español, si bien de forma desigual, dada la gran diversidad del mismo.

Hay ya suficientes estudios demográficos bien documentados (especialmente los de Molinero desde la geografia, y Camarero, desde la sociología, por citar algunos), que acotan el problema y que hacen un buen diagnóstico del mismo, por lo que no es mi propósito en este texto abundar en cuestiones ya conocidas.

Mi intención es discutir algunas de las afirmaciones que se hacen sobre este tema y que, desde mi punto de vista, no se sustentan en sólidas evidencias empíricas, tal como han puesto de manifiesto algunos autores como el antropólogo Rufino Acosta en un excelente artículo titulado "Despoblación: tópicos y una esperanza" publicado en el diario “Hoy” (14/09/2018) o el economista J.M. García Alvarez-Coque en su artículo "Serranía celtibérica" publicado en la revista Agronegocios (16/04/2017).

Es por ello que, compartiendo algunas ideas de éste y otros autores, y completando las opiniones expresadas por mí mismo en otros textos de este blog, haré diversos comentarios sin ánimo de agotar un tema tan importante y complejo como éste del declive demográfico y la despoblación rural, pero sí con el objetivo de ampliar el debate para que pueda abordarse con realismo y cautela.

1)   Nuestra estructura de más de 8.000 municipios proviene del modo como se produjo el largo periodo de la Reconquista en la Edad Media, y apenas ha sufrido cambios desde entonces. Esto hace que coexistan regiones con municipios de pequeño y muy pequeño tamaño, donde es acuciante el problema de la despoblación (Aragón, Castilla y León, Rioja, Asturias,…), y regiones asentadas en una amplia red de medianos y grandes municipios (agrociudades), donde el problema es de otra índole (Andalucía, la parte sur de Castilla La Mancha y de Extremadura). Además, una gran parte de nuestras áreas rurales, salvo algunas zonas de campiña, son de una pobreza extrema en recursos productivos y naturales, mucho más acentuada que la de otros países que tomamos de ejemplo, como Francia, Reino Unido o Italia. Sin tener claro estos aspectos diferenciales, no se puede ordenar el debate, un debate que exige, además, elevar el punto de mira del análisis, y pasar de la escala municipal a la escala comarcal, ya que no es igual hablar de municipios despoblados que de comarcas despobladas.

2)   Es necesario distinguir entre “despoblación” y “abandono” por cuanto son dos temas diferentes. Puede haber comarcas en declive demográfico, pero en las que sus campos están bien cultivados, sus bosques cuidados y sus pequeños pueblos limpios, aseados y bien atendidos. Son comarcas “despobladas”, pero no “abandonadas”. Mas también puede haber comarcas que no pierden población, sino que incluso la incrementan, pero que tienen mal cultivadas sus tierras y mal cuidados sus espacios naturales, estando mal atendidos sus núcleos rurales del interior al concentrarse los servicios en las cabeceras de comarca y no existir un sistema en red para que lleguen al conjunto del territorio. Son éstas comarcas “no despobladas”, pero sí “abandonadas”.

3)   La afirmación habitual de que haciendo inversiones en  infraestructuras (sobre todo, en carreteras) y equipamientos y extendiendo los servicios básicos (educación, salud,...) al conjunto del territorio rural, se frena la despoblación, habría que matizarla. Aparte del derecho de todo ciudadano (viva en el medio rural o en el medio urbano) a la movilidad y al acceso a los servicios del sistema de bienestar, es un hecho que, a pesar de las inversiones que se han hecho en infraestructuras y equipamientos en el medio rural desde la entrada de España en la UE gracias a los fondos estructurales (en especial FEDER), y a pesar de la extensión de la red de servicios básicos, muchas áreas rurales siguen perdiendo población. De ahí que, si bien esas inversiones son necesarias, no parece que sean suficientes para atajar el problema del declive demográfico en las áreas rurales.

4)    Tampoco se corresponde con la realidad afirmar que la creación de empleo en el medio rural es el mejor remedio contra la despoblación. Más allá del indudable valor que tiene crear empleo, lo cierto es que si observamos la ingente cantidad de empleos que se han creado en el medio rural en sectores como educación, salud, servicios sociales,... vemos que muchos de esos empleos son ocupados por personas que se desplazan desde los grandes núcleos urbanos a los núcleos rurales, pero que no residen en los pueblos donde desarrollan su trabajo. Incluso en actividades tan pegadas al territorio como las agrarias, también se está dando este mismo fenómeno, sobre todo en las grandes y medianas explotaciones, gracias a que los avances tecnológicos permiten a los agricultores gestionar su explotación sin tener que vivir en el núcleo rural donde esté ubicada, tendencia que se intensificará en el futuro con la digitalización. Es verdad que las pequeñas explotaciones agrarias presentan algunas diferencias por su estrecha vinculación con el territorio, pero aun así no están exentas de esta tendencia, al igual que los asalariados, que cada vez más se desplazan a los lugares de trabajo desde sus centros de residencia, muchos de ellos en ciudades o núcleos urbanos. El caso de los agentes forestales es aún más llamativo, dado que no hay actividad más pegada al terreno que la de inspeccionar y supervisar el cuidado y protección del bosque. Pues bien, muchos de estos agentes (en especial, los más jóvenes) deciden vivir en los núcleos urbanos y desplazarse a los espacios naturales para el ejercicio de las tareas que tienen asignadas.

5)   Por razones similares a las anteriores, tampoco parece existir un vínculo claro entre la industrialización del medio rural y su contribución a frenar el declive demográfico de las áreas rurales. Salvo en el caso de industrias asentadas desde tiempo atrás en el territorio, que se han vinculado estrechamente a la población local y han generado una cadena de actividades complementarias, la instalación de nuevas industrias no hace que la gente que trabaje en ellas decida vivir en los pueblos donde están ubicadas. La mejora de las carreteras ayuda a que estos trabajadores se desplacen desde los núcleos urbanos a los rurales para trabajar en las nuevas industrias allí asentadas, por lo que el esfuerzo de industrializar el medio rural hay que plantearlo con ciertas cautelas, teniendo muy en cuenta qué modelo industrial es el más adecuado para desarrollar las áreas rurales (pensemos por ejemplo, en el debate sobre las macrogranjas, las grandes plantas de biomasa o los parques eólicos).

6)   Otra afirmación de poca evidencia empírica es la que considera clave para frenar el declive demográfico en el medio rural apostar por la mejora de la educación y el acceso de los jóvenes rurales a la formación superior, facilitándoles el desplazamiento desde los pueblos a los centros universitarios. Aparte de la importancia innegable que esto tiene para la igualdad de oportunidades y la promoción de los jóvenes que residen en el medio rural, es un hecho que la obtención de un título de grado o postgrado hace que salgan de los pueblos los mejor preparados buscando, en uso de su libertad, ampliar sus horizontes de vida y encontrar nuevas oportunidades. De nuevo, es ésta una política necesaria, pero no suficiente para afrontar el problema de la despoblación de los núcleos rurales.

7)     La idea de que la instalación en el medio rural de grupos procedentes del medio urbano es un medio de combatir la despoblación de los núcleos rurales no deja de ser una quimera, dado que la magnitud de este fenómeno no pasa de ser algo anecdótico más allá del efecto positivo que pueda tener en alguna comarca concreta o del impacto que siempre tiene en los medios de comunicación. Es bueno, sin duda, que los ayuntamientos faciliten ese proceso a los que deseen instalarse en los pueblos ayudándoles a rehabilitar antiguas casas solariegas o a habilitar casas rurales, pero como solución general me parece que tiene un efecto limitado.

8)   Lo mismo cabe decir del proyecto de facilitar el asentamiento en los núcleos rurales de grupos de refugiados y/o inmigrantes que buscan desarrollar nuevos proyectos de vida en nuestro país. Es loable la iniciativa que se está planteando en ese sentido desde las redes españolas de desarrollo rural en colaboración con la OIM (Organización Internacional para las Migraciones), pero son muchas las dudas que surgen sobre las posibilidades de éxito de estas experiencias, más allá de la solución que puedan representar para algunos grupos concretos y del impacto localizado que puedan tener.

9)    Se suele abogar por los programas LEADER como una vía para potenciar el desarrollo rural y así frenar el declive de los territorios. Pero, aun reconociendo la incidencia de estos programas en la dinamización de ciertas zonas y sectores de la población rural, la realidad es que apenas tienen una influencia real en el desarrollo de los territorios, debido a su escasa dotación económica y también a las rigideces administrativas a las que están sometidos los Grupos de Acción Local tras la integración de esos programas en el segundo pilar de la PAC. O se refundan para pasar a la política europea de cohesión y así responder mejor a los nuevos retos del desarrollo territorial (entre ellos el reto demográfico) o su futuro será incierto en un contexto restrictivo de recursos para la PAC y de nuevas prioridades de las políticas europeas.

10)   Se dice que son poco eficaces las políticas públicas destinadas directamente a mejorar la renta de los hogares rurales, pero la realidad es otra. Por ejemplo, es un hecho que programas como los asociados al tan vilipendiando Plan de Empleo Rural (PER) en Andalucía y Extremadura, o las también criticadas ayudas directas del primer pilar de la PAC, así como las indemnizaciones compensatorias de montaña, han contribuido, más que las inversiones del FEDER en infraestructuras, a fijar población en el medio rural. Se puede criticar estas políticas por otros motivos, pero la realidad es que tanto el PER (complemento de renta de las familias rurales más empobrecidas), como las ayudas de la PAC (fuente complementaria de ingresos para los agricultores, para los grandes propietarios, pero también para los titulares de pequeñas explotaciones) tienen efectos inmediatos en el poder adquisitivo de amplios grupos de la población rural, sobre todo de los de menor nivel de renta, y eso es un factor que los induce a permanecer en los pueblos. Lo mismo está ya ocurriendo con iniciativas como el “ticket rural” del PDR asturiano, si bien aún es pronto para evaluar sus resultados. De ahí que promover políticas de transferencia de renta del tipo de la “renta básica” y sus variantes, para impulsar la permanencia de la población en los núcleos rurales (asociándolas a la realización de servicios a la comunidad) o programas para incentivar nuevas instalaciones (como las ayudas a los jóvenes agricultores y emprendedores rurales), puede ser eficaz, siempre que sean complementadas con incentivos fiscales y cambios jurídicos que faciliten el relevo generacional, y siempre que estén garantizados los servicios básicos y las infraestructuras necesarias en el medio rural (entre ellas, por supuesto, la banda ancha de las comunicaciones, aunque no sólo).

11)   En las políticas públicas a escala del territorio, es fundamental el papel de los municipios, las diputaciones y las Comunidades Autónomas para garantizar una red de servicios básicos, pero siempre que cooperen, evitando solapamientos innecesarios. En el caso de las diputaciones, no tiene sentido plantear su disolución, pues, ya que existen, es más eficiente proponer su renovación para que actúen como verdaderas entidades al servicio de los pequeños municipios de las provincias.

12)   Se aboga por la Ley de Desarrollo Sostenible del Medio Rural (2007) como una especie de varita mágica para resolver el problema de la despoblación rural. Aun reconociendo el esfuerzo notable que se hizo en ella por cartografiar la realidad del mundo rural español, creo que, antes de reactivarla, es necesario revisarla y actualizar la información que proporciona. Transcurridos más de diez años de su aprobación, han cambiado muchas cosas en los territorios rurales y en la orientación de las políticas europeas, y se han abierto, además, nuevas ventanas de oportunidad que no habían previsto los legisladores, por lo que su revisión es necesaria.

13)  El problema de fondo de todo este complejo asunto radica en el atractivo que sigue teniendo la vida en los núcleos urbanos. A pesar del malestar e insatisfacción que genera la vida en las grandes urbes, es un hecho que vivir en ciudades de tamaño medio resulta hoy más atractivo que vivir en los pequeños pueblos, ya que mucha gente aún percibe que el mundo urbano les ofrece más oportunidades de empleo, ocio y desarrollo personal. No es banal que sean más las personas que, a nivel mundial, viven ya en el medio urbano que las que residen en el medio rural, porcentaje que en el caso español es abrumador en favor de la vida en los núcleos urbanos (más del 80% de la población española vive ya en municipios de más de 30.000 habitantes). Invertir esa tendencia es una tarea hercúlea, ya que el problema del declive demográfico forma parte de un proceso más amplio de cambios culturales y económicos que difícilmente las políticas pueden detener, aunque sí tratar de paliar sus efectos mediante programas que eviten el deterioro de la calidad de vida de las personas que, en uso de su libertad de elegir, deciden vivir en pequeños núcleos rurales.

14)   Por todo ello, la estrategia para afrontar el reto demográfico tiene que plantearse como algo más que el problema de la despoblación rural, y debe ser afrontado como una cuestión de Estado, pero no sólo porque afecta a amplias áreas de nuestros territorios, sino porque la disminución de la tasa de natalidad y el creciente envejecimiento de la población española es un problema que, si no se aborda, tiene implicaciones en la sostenibilidad de nuestro sistema de bienestar. Debe ser, por ello, una estrategia integral y transversal de medio y largo plazo, y dirigida al conjunto de la sociedad española, ya que el problema no sólo afecta al medio rural; debe ser, además, una estrategia en la que se impliquen todos los departamentos ministeriales (educación, medio ambiente, sanidad, cultura, fomento, agricultura,  industria, economía y hacienda,…) y todas las administraciones (europea, central, autonómica y local).

15)  Pero, en el caso concreto de la despoblación rural, tiene que ser también una estrategia diferenciada según las características de cada comarca (agrícolas, ganaderas, forestales, periurbanas,…) y en la que se combinen políticas a nivel macro y a nivel micro. Debe ser, además, una estrategia que ponga en marcha sistemas eficaces de gobernanza territorial para impulsar dinámicas de concertación en el medio rural y de participación de las poblaciones locales en la definición de un programa de desarrollo territorial de interés general, que trascienda el ámbito de los interés particulares. Sólo así podrán salir adelante algunas de las comarcas afectadas hoy por el riesgo de la despoblación, pero que están en condiciones de poder ser reactivadas al tener una adecuada localización geográfica y/o disponer de una base productiva o de un patrimonio arquitectónico y cultural susceptibles de ser puestos en valor, además de tener una población dinámica y emprendedora (capital social). Por el contrario, por mucho esfuerzo que se haga, la realidad nos dice que, en otras comarcas, más aisladas y/o carentes de esos recursos socioeconómicos y culturales, la escasa población que allí reside verá cómo el declive demográfico y la despoblación seguirán avanzando de forma irremisible, quedándole sólo la opción de resistir mientras puedan y de reivindicar ante los poderes públicos que no las dejen abandonadas a su suerte.

LAS POLÍTICAS  AGRARIAS   EN   LAS  REGIONES   #ULTRAPERIFÉRICAS  DE  LA  U.E.  

Texto resumido de la conferencia pronunciada en Los Llanos de Aridane (Isla de La Palma)

en el curso organizado por la Universidad de La Laguna (23 de agosto de 2018)

Desde la creación de las Comunidades Europeas, el tema de las regiones ultraperiféricas ha sido objeto de una atención especial por parte de las políticas comunitarias, debido a los problemas generados por el alejamiento, la fragmentación y el aislamiento de los territorios insulares y de las pequeñas islas pertenecientes a la Unión Europea.

El marco legislativo

La presencia de los territorios franceses de ultramar (Nueva Caledonia, Martinica, Guadalupe, Guayana, Reunión, Polinesia,…) fue una de las principales razones de esa atención. Dicha atención se intensificaría tras la entrada en la UE de Grecia (con la singularidad de las islas pequeñas del mar Egeo), Portugal (con las islas de Azores y Madeira) y España (con las islas de Baleares y de Canarias).

En 1997, el Tratado de Amsterdam, en su artículo 299.2 ya reconocía la especificidad de las regiones ultraperiféricas de la UE, e incluía al archipiélago de las Canarias dentro de ellas (no así a las Baleares). Este reconocimiento se ha ido prorrogando y ampliando en los sucesivos tratados, el último de ellos el TFUE de Lisboa, que dedica el art. 349 a este tipo de regiones.

El tratamiento de los problemas del desarrollo de las regiones ultraperiféricas por parte de la UE se ha canalizado a través de dos vías. La primera vía ha consistido en incluir en los programas y políticas comunes algunas excepciones relativas a la singularidad de este tipo de regiones (por ej. aumentando los porcentajes de financiación del FEADER para las acciones del segundo pilar de la PAC).

Una segunda vía ha consistido en aprobar programas específicos de abastecimiento alimentario y de apoyo a ciertos sectores considerados fundamentales para el desarrollo de estas regiones (por ej. para el sector agrario, los programas POSEI, Programme d’Options Spécifiques á l’Eloinement et Insularité).

En 2006 los diversos reglamentos agrícolas destinados a las regiones europeas de naturaleza ultraperiférica se agruparon en un único instrumento jurídico, el Reg. (UE) 247/2006. Este reglamento fue más tarde sustituido por el Reg. 228/2013 (para las regiones de Francia, Portugal y España) y por el Reg. 229/2013 (para las islas menores griegas del Mar Egeo), que son los que regulan actualmente los sistemas de ayuda y los fondos de financiación.

La propuesta legislativa de la Comisión Europea para el periodo 2021-2027 mantiene con cargo al fondo FEAGA los sistemas de ayuda a los agricultores de las regiones ultraperiféricas, ejecutados a través de los citados programas POSEI, que sustituyen en estas regiones al primer pilar de la PAC.

Aunque hay una reducción de algo más del 3% del presupuesto de los POSEI respecto a la actual programación, la ayuda global prevista para el nuevo periodo asciende a 627,63 millones de euros anuales durante todo el septenio de programación. Además, se autoriza a que los pagos directos fijados en los POSEI puedan mantenerse por encima del nivel de las ayudas directas abonadas a través de la PAC en el resto de los Estados Miembros (EE.MM.)

A las ayudas asociadas a los POSEI hay que unir la financiación adicional con cargo al fondo FEADER del segundo pilar de la PAC, que continuará aplicándose en estas regiones, y con porcentajes de cofinanciación más elevados que en el resto de las regiones europeas.

Los POSEI, como instrumento de programación

Los POSEI (en Canarias, el POSEICAN) sustituyen, como he señalado, al primer pilar de la PAC en las regiones ultraperiféricas de la UE. Su objeto es fijar medidas específicas de intervención en el sector agrario de estas regiones para paliar las dificultades ocasionadas por su excepcional situación geográfica (alejamiento, aislamiento, reducida superficie, relieve, orografía, clima,...).

De acuerdo con el citado Reg. 228/2013, esas medidas deben contribuir, por un lado, a garantizar el suministro a estas regiones de bienes agrícolas no producidos en ellas, y, por otro lado, a garantizar el desarrollo de las producciones agrarias locales.

Las medidas se integran en un programa nacional (el citado POSEI) cuya estructura se basa, por tanto, en dos tipos de intervenciones, cada uno de ellos para los objetivos antes mencionados: i) “régimen específico de abastecimiento” y ii) “régimen de apoyo a las producciones agrarias locales”.

Régimen específico de abastecimiento (REA)

Este régimen de intervención es aplicable a los productos agrarios cuyo abastecimiento se garantiza por ser considerados esenciales para el consumo humano y no poderse producir en la correspondiente región ultraperiférica, debido a sus condiciones geográficas. Asimismo, se aplica a aquellas materias primas que tampoco pueden producirse en la región, pero que son necesarias para la elaboración industrial de determinados productos alimentarios, o para su utilización como insumos agrícolas. 

Cada EE.MM. debe elaborar cada año un “plan de previsiones de abastecimiento” en el que cuantifica las necesidades anuales de abastecimiento de la región en relación con los productos que son objeto de intervención en el POSEI. El “régimen específico de abastecimiento” consta de las siguientes medidas e intervenciones:

a) No aplicación de derecho alguno a la importación de productos directamente procedentes de terceros países (dentro de los límites cuantitativos fijados en el “plan de previsiones de abastecimiento” y para los productos previstos en dicho plan).

b) Concesión de una ayuda para el abastecimiento de productos procedentes de la UE. El importe de la ayuda se determinará para cada tipo de productos y en función de los costes adicionales de transporte hacia la región ultraperiférica.

Los beneficios de este régimen de ayudas deben repercutir de manera efectiva en el usuario final, sea la industria transformadora (en caso de productos destinados a la transformación), sea el consumidor final (cuando se trate de productos destinados al consumo), sea el agricultor (cuando se trate de insumos agrícolas).

Régimen de fomento de las producciones agrarias locales

Este régimen de intervención tiene por objetivo fomentar las producciones agrarias locales con el fin de asegurar su continuidad y desarrollo en las regiones ultraperiféricas. El EE.MM. elaborará previamente un informe en el que defina y justifique su estrategia de actuación, debiendo incluir una descripción cuantificada de la situación del sector productivo de que se trate y en la que se demuestren sus carencias y potencialidades, así como una descripción de las medidas previstas y de los regímenes de ayuda.

Las medidas pueden ser muy diversas y serán definidas por cada EE.MM. en su correspondiente POSEI, pudiendo incluir las siguientes modalidades de intervención:

a) ayudas para establecer un “símbolo gráfico” a fin de aumentar el conocimiento y el consumo de los productos agrarios locales de calidad;

b) ayudas a la producción, transformación y/o comercialización de los productos agrarios locales de las regiones ultraperiféricas;

c) ayudas de funcionamiento a determinados sectores de la producción, transformación y comercialización, con el fin de paliar las limitaciones específicas generadas por el aislamiento, la insularidad y otras desventajas derivadas de la situación ultraperiférica;

d) programas fitosanitarios para hacer frente a los organismos parásitos típicos de cada región ultraperiférica;

e) programas específicos para el vino, el plátano y el tabaco (Canarias), la leche (Azores) y la ganadería de carne (bovino) (Madeira y departamentos franceses de ultramar).

Resultados y limitaciones de los POSEI

El reconocimiento específico de las regiones ultraperiféricas en la UE es, sin duda, una forma de atender la singularidad de estas regiones y de compensarlas por las dificultades que representa en ellas el desarrollo de la agricultura y el abastecimiento de alimentos a sus poblaciones.

En ese sentido, programas como el POSEI están bien justificados, y han supuesto incentivos importantes para garantizar el abastecimiento y para evitar el declive de las producciones agrarias locales en este tipo de regiones.

No obstante, son programas que deben ser constantemente actualizados para evitar que se anquilosen y dejen de reflejar la realidad de los cambios experimentados por estas regiones, convirtiéndose en un obstáculo al desarrollo. La tentación en este tipo de programas es la inercia, fruto, a veces, de los intereses que con el tiempo se instalan en torno a las ayudas provenientes tanto del régimen de abastecimiento, como del régimen de fomento de las producciones locales.

Por ejemplo, en lo que se refiere al “régimen específico de abastecimiento”, hay productos que si se mantienen de forma permanente dentro de este sistema de ayudas, no habrá incentivos para que puedan producirse en la propia región, lo que coartaría las posibilidades de desarrollar nuevos sectores productivos.

Además, si no se vigila el efecto de las ayudas de abastecimiento, puede resultar que no repercutan de manera positiva en el consumidor final de determinados productos, sino que tales ayudas sólo aumenten el margen de beneficio de proveedores e intermediarios. De ahí que deban incrementarse los controles de inspección en los mercados para garantizar el cumplimiento de ese objetivo.

Asimismo, y en lo que se refiere al régimen de ayudas a las producciones locales, es necesario definir bien lo que se entiende por “producción local” y justificar por qué un determinado producto se incluye en la lista de los beneficiarios de dicho régimen de protección. De hecho, esto es algo que el reglamento de los POSEI exige al EE.MM. en el informe previo que el gobierno nacional debe presentar a la Comisión Europea para la aprobación del programa.

En este sentido, al amparo de los POSEI se han formado grupos de presión interesados en que un determinado producto local sea incluido en la lista de beneficiarios de este régimen de ayudas. Por ello, es necesario que los poderes públicos velen por que esto se haga bajo el criterio del interés general y no de los intereses particulares de este o aquel sector, por mucha influencia que sus representantes tengan en las esferas políticas de la región.

Habrá productos locales con potencial suficiente para ser competitivos en los mercados (internos, nacionales o internacionales) sin necesidad de que sean objeto de una ayuda directa con cargo al POSEI, estando más necesitados de planes estratégicos de mayor alcance, que no de seguir viviendo de las subvenciones directas. En demasiadas ocasiones, la lista de productos locales incluidos en los POSEI es fruto de la inercia o de los intereses creados de un determinado sector, sin que se haya definido previamente un plan estratégico adecuado sobre el desarrollo agrario de la región y sobre las repercusiones reales que dicha inclusión pueda tener.

Tanto en unos casos como en otros, se corre el riesgo de que los dos regímenes de ayudas establecidos por los POSEI pasen de ser un buen instrumento de protección a convertirse en un obstáculo para el desarrollo de la agricultura en la correspondiente región ultraperiférica, dificultando además el aprovechamiento de otras oportunidades de desarrollo.

INCERTIDUMBRE  ANTE  LA  #PAC  POST  2020 

(una versión reducida se publicó en el Anuario del Diario Córdoba el pasado mes de marzo)

Estamos ante un nuevo proceso de reforma de la política agraria común europea (PAC), que nos debe conducir a la PAC post-2020. Ya se han publicado los primeros documentos de la Comisión Europea, entre ellos la Comunicación “El futuro de la alimentación y de la agricultura” (del pasado 27 de noviembre), y la Comunicación (del 14 de febrero) con el marco financiero plurianual 2021-2027.

De las declaraciones del Comisario de Agricultura Phil Hogan, se podría esperar un escenario de continuidad con el propósito de mantener la estructura de la PAC (en sus actuales dos pilares) y de orientarla hacia una mayor simplificación. Sin embargo, más allá de este mensaje de continuidad, lo cierto es que el escenario en el que se va a negociar la PAC post-2020 es un escenario restrictivo en términos económicos y está cargado de factores de incertidumbre. Ello implicará cambios en la arquitectura de la PAC y conducirá a una reducción del presupuesto dedicado a la financiación de esta política común que, como sabemos, absorbe casi el 40% del gasto europeo (aunque sólo recibe un 0,4% del PIB de la UE-28).

El efecto Brexit

Uno de esos factores es el indudable efecto que va a tener el Brexit en el presupuesto común europeo, dado que el Reino Unido es contribuyente neto a las arcas de la UE. El Presidente de la Comisión Europea Jean Claude Juncker, en la presentación pública del marco financiero plurianual, afirmaba que el Brexit podría representar una reducción de entre 13.000 y 15.000 mil millones de euros anuales del presupuesto europeo, y que, si no se incrementan las aportaciones de los EE.MM., habrá una reducción inevitable de los recursos de la PAC.

La Comisión plantea tres posibles escenarios para la PAC: uno, de mantenimiento del status quo (el menos probable, ya que no habría forma de cuadrar las cuentas) y dos escenarios de recortes (uno, el más desfavorable, en el que se plantea una reducción del 30% del presupuesto de la PAC; y otro, algo menos desfavorable, con una reducción del 15%).

Las nuevas prioridades de la UE

Otro factor tiene que ver con las nuevas prioridades que hoy se plantea la UE. Unas prioridades están relacionadas con el nuevo modelo alimentario que demandan los ciudadanos europeos, tal como muestra la consulta pública promovida por el comisario Hogan (con casi medio millón de aportaciones).

Me refiero a temas relativos a la sanidad de los alimentos, a los problemas nutricionales, al coste medioambiental de las producciones agrícolas y ganaderas (huella ecológica), al consumo de agua, al bienestar de los animales,… Son temas que cada vez estarán más presentes en las orientaciones de la nueva PAC, por encima de los objetivos productivistas que le habían caracterizado en sus primeras tres décadas.

Otras prioridades guardan relación con los compromisos adquiridos por la UE tras la firma del Acuerdo de París sobre Cambio Climático en la COP 21 (diciembre de 2015) y con la agenda de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) (firmada en septiembre de 2015 en Naciones Unidas). Estas prioridades incluyen, entre otros objetivos, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, el cambio del modelo de consumo energético,…

Más allá de las prácticas agrícolas del actual greening (planteadas desde una lógica interna para cubrir algunas carencias del modelo agrícola europeo), las nuevas exigencias de ahora responden a una lógica externa, a saber: la marcada por los citados compromisos del Acuerdo de París y de la agenda ODS.

  

A todo ello habría que añadir los grandes temas de política general que son hoy prioritarios en la UE y que absorberán una parte considerable del gasto europeo. Me refiero a las prioridades en defensa, control de fronteras, seguridad, biotecnología, digitalización y robótica, movilidad de los jóvenes, acogida a refugiados, inversiones en infraestructuras de comunicaciones (interconexiones eléctricas entre países, corredor mediterráneo,…),…

La PAC, ante un escenario de recortes

Todas ellas son prioridades que, sin duda, absorberán una parte considerable del gasto europeo, y que afectarán a la PAC. La cuestión es, por tanto, cómo distribuir los recortes dentro de la PAC, si cargándolos sobre el primer pilar (y dentro de éste, sobre los pagos directos del FEAGA o sobre los mecanismos de intervención asociados a la OCM única) o recortando los recursos destinados al segundo pilar (afectando al fondo FEADER, que es el que financia las acciones de desarrollo rural).

Lo más probable es que, una vez más, sea el segundo pilar de la PAC el más afectado, dada la mayor sensibilidad política que tiene todo lo relativo al primer pilar (en concreto, los pagos directos) y dado también que los intereses de los grupos de desarrollo rural están peor representados en Bruselas que los de los agricultores.

No obstante, es probable que también haya recortes en el sistema de pagos directos, e incluso algunos cambios. Se habla incluso de extender a todo el primer pilar de la PAC el modelo de “planes estratégicos” (similar a los actuales “programas operativos de desarrollo rural" del segundo pilar), un modelo que estaría basado en resultados y en “pagos por bienes públicos”.

Ello cambiaría la filosofía actual de los pagos directos y los convertirían en ayudas finalistas, es decir, ayudas asociadas a resultados y ligadas a los grandes objetivos de la UE (lucha contra el cambio climático, prevención de la erosión de los suelos, mantenimiento de la biodiversidad, generación de empleo, cohesión social, bienestar animal,…). Eso implicaría que los agricultores recibirían las ayudas directas a cambio de abordar determinados proyectos de innovación en sus explotaciones.

Hacia el final de una PAC sectorial

Todo esto marca, en mi opinión, el final definitivo de la política sectorial que ha caracterizado a la PAC desde su creación. Es un final que conduce a la transición hacia una política basada ya en una lógica territorial, alimentaria y de sostenibilidad ambiental, y más proactiva en la promoción del desarrollo y la cohesión social de los territorios rurales europeos.

Esto significa dejar el tema de la competitividad en manos de los agricultores y de su capacidad para desenvolverse en un mercado cada vez más abierto y globalizado, lo que tiene sus riesgos para el conjunto de la agricultura europea, ya que no todos los agricultores están en condiciones de afrontar por sí solos ese desafío.

Es por ello, que, en ese escenario, debería modificarse la actual filosofía de las ayudas directas (concedidas de forma generalizada) para concentrarlas en los agricultores que realmente las necesitan y asegurarles así la continuidad de su actividad (una especie de renta agraria de garantía), siempre a cambio de cumplir las condicionalidades antes comentadas.

La negociación está abierta. La Comisión Europea ha hecho sus deberes tomando la iniciativa y presentando las primeras propuestas para la PAC post-2020. Ahora es el turno del Consejo de Ministros de Agricultura y del Parlamento Europeo.

Será una negociación compleja a tres bandas (trílogos), y con la incertidumbre del resultado de las negociaciones del Brexit, sin las cuales no se podrá aprobar el marco financiero 2021-2027, ni, por tanto, tampoco los reglamentos de la nueva PAC. Otro factor de incertidumbre es el cierre de la actual legislatura europea y la celebración de elecciones al Parlamento en junio de 2019.

Todo esto hace aún más improbable que la PAC post-2020 pueda estar en marcha en 2021 como desea la Comisión Europea, y que se tenga que retrasar su aplicación prorrogándose unos años los actuales reglamentos. Veremos.

ELOGIO  DEL  AUTOBÚS  INTERURBANO    

(Versión ampliada del texto publicado en el Diario Córdoba el 15/08/2017)

A mi amigo Francisco Entrena,

profesor de sociología de la
Universidad de Granada 

e impenitente usuario del autobús interurbano.

La movilidad de las personas es el signo de los tiempos. Aunque el deseo de desplazarse libremente de unos lugares a otros ha sido una constante a lo largo de la historia, su intensidad es hoy un rasgo característico de nuestra cultura. 

Disponer de buenas infraestructuras viarias y tener acceso a eficientes medios de transporte facilita la movilidad, rompiendo el aislamiento tradicional que condenaba a muchos pueblos a la marginación. En el caso de las zonas rurales, la movilidad es un problema fundamental dada la dispersión y el menor tamaño de los núcleos de población.

Desde que se le ha dado prioridad a la alta velocidad, el tren ha dejado de ser hoy el medio de transporte público que cohesiona los territorios, al haberse cerrado estaciones y suprimido líneas regionales/comarcales. Su lugar ha sido ocupado por el autobús.

La modernización de la flota de autobuses, junto a la mejora de las carreteras, lo convierte en un medio seguro y de coste asequible para amplias capas de la población, además de ser un medio eficiente en términos energéticos. Contribuye a la lucha contra los efectos del cambio climático, ya que sus emisiones de CO2 por viajero son seis veces más bajas que las del automóvil, y consume tres veces menos combustible por km y viajero. Es además un medio eficiente desde el punto de vista social, ya que produce el doble de viajeros por km que el ferrocarril, y el triple que el avión.

En nuestro país, la red “Autobuses de España” presta un servicio público mediante 86 contratos de gestión de operadores privados con la Administración General del Estado. Esta Red recoge viajeros en 3.350 paradas, repartidas entre poblaciones que se extienden por más de 2.000 municipios, y la longitud total de líneas es de 76.275 kms (con una longitud media de 886,9 Km por concesión). La flota está formada por 1.179 autobuses (el 38,3% dispone de medidas de accesibilidad para las personas con discapacidad). El volumen global de viajeros transportados en 2015 fue de casi 30 millones y la cifra de viajero-km durante ese año fue de más de 5 millones.

Me gusta viajar en autobús para desplazarme a pueblos o ciudades a los que no llega el tren o llega con horarios inapropiados, y lo hago en bastantes ocasiones, prefiriéndolo al automóvil. Comprendo que hay que cambiar el chip, y asimilar que se viaja a otro ritmo (slow-slow) y en condiciones diferentes a las habituales, tan frenéticas (fast-fast) Pero compensa, créanme. 

He comprobado a lo largo de los años la mejora que se ha producido en el servicio de autobús, tanto en puntualidad, como en comodidad y confort para los viajeros. A ello ha contribuido la competencia y la aparición de sistemas colaborativos de transporte, tales como el blablacar. Como todo en la vida, el sistema de transporte colectivo en autobús interurbano es mejorable, pero hemos de reconocer que ha alcanzado un grado de confortabilidad tal, que permite prestar un buen servicio a los ciudadanos.

El mundo del autobús es, además, un mundo singular, distinto al de las estaciones ferroviarias, cada vez más parecidas a pequeños aeropuertos. Es otro país. En torno al autobús gira una variada configuración de grupos sociales: inmigrantes que se desplazan en sus habituales itinerarios en busca de empleo; trabajadores que residen en una determinada localidad y se desplazan a otra por razones laborales; estudiantes que van y vienen de la capital de la provincia a los pueblos donde residen; personas con menos recursos económicos para los que el alto coste del automóvil les resulta prohibitivo; personas discapacitadas que sólo tienen el autobús como medio accesible para desplazarse; personas de la tercera edad que ya no pueden o no se atreven a utilizar el automóvil,…

Estos grupos forman el paisaje de una España rural y urbana que quiere continuar viviendo en sus pueblos, que ve en la movilidad un modo de mejorar sus condiciones de vida y que encuentra en el autobús el medio ideal para sus desplazamientos.

Es por ello que la red de autobuses contribuye a que puedan interconectarse los municipios entre sí y, por ende, a que aumente la cohesión entre ellos. Por ese motivo, la potenciación y mejora de este sistema de transporte colectivo debería formar parte de los grandes ejes de actuación de los programas de desarrollo territorial, al ser, además, una pieza fundamental en la lucha contra el despoblamiento rural.

A veces, en ciudades de tamaño medio, nos obcecamos en buscar soluciones muy costosas para interconectar a los pueblos de la provincia con la capital (por ejemplo, trenes de cercanías,...) y olvidamos que la mejor y más eficiente solución es disponer de un buen sistema de transporte en autobuses interurbanos.

Hay un amplio margen de mejora en este campo de la movilidad sostenible en las zonas rurales (ver el artículo de Gonzalo de Ana http://ecomovilidad.net/global). En lo que respecta al transporte en autobús, es indudable que se debe continuar mejorando en calidad, confort y seguridad, así como en aumentar la flota de autobuses y en mejorar la eficiencia del sistema de paradas (frecuencias de paso), para lo cual se están experimentando con éxito modelos como el "transporte a la demanda".

Muchas de esas innovaciones pueden hacerse desde la iniciativa privada, pero otras, que exigen mayor inversión, necesitan apoyo público para poder llevarlas a cabo. Es por eso el interés de incluir este eje del transporte sostenible en los programas europeos de desarrollo territorial financiados por los fondos estructurales (tales como el FEDER y el FEADER) y de cohesión.