#ALTERNANCIA  POLÍTICA  EN  #ANDALUCÍA   

(versión ampliada del texto publicado en el Diario Córdoba el 18/01/2019)

Es indudable que en democracia los gobiernos cambian cuando así lo decide el electorado. Por eso, no pierde legitimidad un gobierno salido de las urnas por el hecho de que un mismo partido lleve largo tiempo al frente del poder ejecutivo. Tenemos el caso de Baviera, la región europea con mayor tiempo de un partido (el democristiano CSU) al frente del gobierno regional (más de sesenta años).

Sin embargo, la alternancia en el poder suele ser un buen indicador para medir la salud democrática de un país, si bien hay otros, como la separación de poderes, la transparencia, la rendición de cuentas, la libertad de expresión, el respeto de las minorías,… 

En España, comunidades como el País Vasco o Cataluña, gobernadas durante varias décadas por partidos nacionalistas, ya experimentaron cambios de gobierno. Sólo quedaba Andalucía para cerrar el círculo de la alternancia política (con casi cuarenta años ininterrumpidos de gobiernos socialistas, si contamos la etapa de la preautonomía), y los resultados del 2-D la han hecho posible.

No obstante, es una alternancia atípica, presidida por un partido (el PP) que ha obtenido uno de los peores resultados de su historia. Sólo la debacle del PSOE y de Adelante-Andalucía (A-A), propiciada por la desmovilización de la izquierda y por su inexplicable paralización postelectoral, ha permitido la formación de un gobierno de centro-derecha PP-Cs, apoyado por el partido de ultraderecha Vox.

Desde un punto de vista formal, la alternancia es impecable, ya que esos tres partidos han sido capaces de formar una mayoría suficiente en el Parlamento andaluz, que es realmente lo que vale en un sistema parlamentario como el nuestro. Por eso, no tiene sentido en sistemas parlamentarios hablar de “lista más votada”, ya que gobierna quien logra armar una mayoría en el parlamento. La apelación de Susana Díaz a que el PSOE ha sido la lista más votada, es tan poco convincente, como la de Arenas (PP) cuando ganó las elecciones de 2012 y no consiguió la mayoría parlamentaria.

Ahora bien, la alternancia no siempre asegura la gobernabilidad, que es otra cosa. Por eso, hay dudas fundadas sobre si la nueva mayoría parlamentaria PP+Cs+Vox conducirá a una situación de gobernabilidad que permita al nuevo poder ejecutivo emprender su acción de gobierno con la estabilidad que toda democracia requiere.

De hecho, la escenificación del pacto tripartito no augura nada bueno. Los dirigentes de Cs no han querido saber nada de Vox, que, lo quieran o no, será su socio, haciéndose más que evidente la profunda desconfianza entre ambos partidos. Ni una foto ha sido posible entre los dirigentes de los tres partidos. Parece como si la comprensible alegría por haber logrado la alternancia en Andalucía, sea una alegría fragmentada, experimentándola cada partido a su manera y mirando de reojo al socio del tripartito, como si fuera un adversario.

Además de la desconfianza, hay otras razones que hacen dudar de la gobernabilidad en Andalucía. La primera es que la alternancia descansa en tres partidos (PP, Cs y Vox) que compiten por la misma base electoral. Ello generará inevitablemente tensiones entre ellos, teniendo en cuenta que en este año 2019 habrá diversos comicios (municipales, autonómicas, europeas y previsiblemente nacionales) y tendrán que hacer visibles sus diferencias.

La segunda razón estriba en el hecho de que el programa del nuevo gobierno ha sido acordado sólo entre dos partidos (PP y Cs) que no tienen la mayoría necesaria para sacar adelante los proyectos de ley en los que deben concretarse las reformas propuestas. En su discurso de investidura, Moreno Bonilla ha afirmado, consciente de su debilidad parlamentaria, de que el diálogo con todas las fuerzas políticas será el eje de su actuación. 

Pero la realidad es la que es, y el poder ejecutivo se verá obligado, mal que le pese a Cs, a contar con el apoyo de los doce diputados de Vox para llevar a cabo su acción de gobierno. Es el de Vox un apoyo que, al no estar comprometido por un programa previo, tendrá que ser negociado día a día, con el consiguiente desgaste que ello conlleva para los dos partidos de la coalición gobernante.

Y ahí estriba la tercera razón sobre el riesgo de inestabilidad, ya que muchas de las medidas acordadas entre PP y Cs, entran en colisión con el programa de Vox, por lo que no tienen asegurado el apoyo de este partido cuando el gobierno las presente en el Parlamento.

Por ejemplo, las medidas relativas al compromiso de asegurar el funcionamiento del modelo autonómico en temas como salud y educación, entran en conflicto con la posición de Vox respecto a las CC.AA., que ha hecho de la centralización y la recuperación por parte del gobierno central de esas competencias su principal banderín de enganche.

Lo mismo cabe decir del compromiso de PP y Cs de seguir avanzando en las políticas de lucha contra la violencia machista, cuya paralización y reforma es otro de los temas estrella de Vox. Algo similar puede decirse en relación con la aplicación en territorio andaluz de las políticas relativas a los temas de acogida de inmigrantes, sobre las que hay serias discrepancias entre los tres partidos.

La oposición, formada por PSOE y Adelante-Andalucía, estará al acecho, pendiente no sólo de si la gobernabilidad funciona, sino también ocupada de obstruir la acción de gobierno con las herramientas habituales en toda democracia: sesiones de control en el parlamento; presentación de mociones que muestren los flancos débiles del gobierno provocando divisiones en su precaria mayoría parlamentaria,… Está por ver si habrá cooperación entre PSOE y A-A (cuya desconfianza mutua es manifiesta) o si se embarcarán en una carrera por ver cuál de los dos partidos es más radical en su oposición al gobierno.

En definitiva, ha habido alternancia en Andalucía. Pero el hecho de que no esté asegurada la gobernabilidad es un mal augurio para una Comunidad como la andaluza que, para seguir avanzando, necesita una estabilidad política que hoy por hoy es incierta.

#ALTERNANCIA  Y   #GOBERNABILIDAD
  EN   #BRASIL   

Desde el pasado 1 de enero, Jair Bolsonaro es el nuevo presidente de Brasil, tras su victoria en segunda vuelta en unas elecciones en las que participó casi el 80% de la población con derecho a voto. Obtuvo el 55,13% de los votos frente al 44,87% de Fernando Haddad, candidato del Partido de los Trabajadores (PT).

La campaña electoral fue de una inusitada dureza, especialmente por parte de Bolsonaro, planteándose la disputa entre los dos candidatos como una confrontación dramática en la que se barajaron términos como barbarie frente a civilización, democracia frente a totalitarismo,...

Ello muestra el alto grado de polarización a que se ha llegado en la sociedad brasileña, superándose los niveles de confrontación que son habituales en sistemas electorales a doble vuelta, en los que se reduce la competición (pero también se intensifica) a los dos candidatos que pasan al segundo turno.

Polarización y exclusión

Con esos antecedentes de polarización, es comprensible la preocupación de una parte de la población brasileña por el discurso excluyente de Bolsonaro en su toma de posesión, con expresiones impropias de un acto de la máxima relevancia institucional como ése.

Por ejemplo, muchos brasileños se quedaron perplejos, cuando no indignados, al escucharle decir al nuevo Presidente, con la banda presidencial y la bandera nacional en la mano, que Brasil “nunca más será roja”, en clara alusión al PT de Lula y Haddad, un partido constitucional votado por casi la mitad de los brasileños y que aún tiene el mayor número de representantes (56) en la actual Cámara de Diputados.

Ha generado también preocupación la composición de su gobierno, que incluye a siete jefes militares en la reserva al frente de importantes carteras ministeriales. Pero también preocupa a muchos brasileños la supresión de ministerios y secretarías de gran relevancia social, como las relativas a igualdad, educación en la diversidad, inclusión o derechos humanos, en lo que se interpreta como un retroceso de las conquistas obtenidas en estas áreas durante los gobiernos del PT de Lula y Dilma Rousseff.

Asimismo, algunos de los primeros decretos de Bolsonaro son percibidos como un ataque en toda regla a derechos que se consideraban blindados. Uno de esos decretos es el que, en detrimento de la FUNAI (Fundación Nacional del Indígena), da plenos poderes al Ministerio de Agricultura para delimitar las tierras indígenas, satisfaciendo así las demandas de los intereses agrarios y eliminando las trabas a la explotación comercial de la Amazonía.

Junto a ello, existe un fundado temor al revanchismo que pueda producirse contra el personal más vulnerable de la administración pública (personal interino y contratado). Es un temor centrado sobre todo en el área de las entidades federales por cuanto que en los estados federados y en los municipios continúan gobernando partidos de distinto signo al de Bolsonaro (en algunos, el PT conserva todavía importantes parcelas de poder).

No obstante, más allá de esa comprensible preocupación de una parte de la sociedad brasileña, la realidad es que, a la vista de los resultados electorales, puede decirse que ha sido un proceso formalmente impecable de alternancia en el gobierno de la mayor democracia latinoamericana, como ha venido ocurriendo desde la recuperación de las libertades en 1985 tras veinte años de dictadura militar. Sólo el acceso a la presidencia del vicepresidente Michel Temer en agosto de 2016 tras el controvertido impeachment contra la presidenta Dilma Rousseff, rompió el ciclo normal de alternancia en Brasil.

Se  han escrito numerosos artículos sobre el giro a la derecha extrema que representa la victoria de Bolsonaro y que se percibe como una tendencia extendida por otros países y articulada en una red de nuevas alianzas internacionales entre sus dirigentes (Trump, Orban, Netanyahu,...) que preconiza el retorno a valores como el nacionalismo, la autoridad, la familia, la religión,...

Asimismo, se ha analizado con amplitud el importante apoyo que ha recibido de la iglesia evangélica, y mostrado con suficiente claridad la cultura militarista en la que se inspira el propio Bolsonaro (capitán del ejército en la reserva) y que guía muchas de sus actitudes autoritarias.

Pero no es mi objetivo abundar en estos asuntos, que son importantes, sin duda, mas ya analizados con profusión en los distintos medios de comunicación.

El problema de la gobernabilidad

Lo que me interesa tratar aquí es un tema al que se le ha prestado poca atención. Me refiero al problema de la gobernabilidad en países con sistemas presidencialistas. Es éste un tema relevante por cuanto está en la raíz de la inestabilidad que suele estar presente en estos países si no se le trata con sistemas electorales adecuados. Aportaré a continuación algunas reflexiones sobre este asunto, tomando como referencia el caso de Brasil.

Lo primero a tener en cuenta es que, en este tipo de sistemas políticos, la alternancia no es siempre sinónimo de gobernabilidad, y el caso brasileño lo confirma. Ha habido alternancia y cambio de gobierno, pero Brasil sigue teniendo un problema de gobernabilidad.

Este problema lo arrastra Brasil precisamente desde la aprobación de su Constitución en 1988 y la celebración del referéndum de 1993, que apostó por un sistema presidencialista y dio paso a la aprobación de una ley electoral que ha provocado la fragmentación de las dos cámaras parlamentarias en múltiples grupos políticos.

Como se sabe por el derecho político comparado, los sistemas presidencialistas aseguran la gobernabilidad de un país si van acompañados de leyes electorales que garanticen un cierto grado de concentración de la pluralidad política en los parlamentos.

El de los EE.UU. es un caso paradigmático, con dos partidos (el Republicano y el Demócrata) que concentran la representación en las dos cámaras (Congreso y Senado). México es también un sistema presidencialista en el que la Cámara de Diputados está formada por tres grandes grupos parlamentarios: uno, mayoritario, liderado por Morena, del presidente López Obrador; y dos en la oposición (el del PAN, y el del PRI).

Por el contrario, en países con sistemas presidencialistas que no van acompañados de una cierta concentración parlamentaria, suelen darse problemas de gobernabilidad. En esos casos, el Presidente de la República, que preside además el poder ejecutivo, suele tener serias dificultades para obtener el apoyo de una cámara legislativa fragmentada y, por tanto, para emprender su acción de gobierno de acuerdo con el programa con el que se presentó a las elecciones.

Eso es lo que ha venido ocurriendo en países como Brasil, cuyo problema de gobernabilidad tiene su raíz en la combinación de un sistema presidencialista y una legislación electoral que no propicia la concentración parlamentaria. Eso ha ido conduciendo elección tras elección a un parlamento extremadamente fragmentado, que hace muy difícil la constitución de gobiernos apoyados en mayorías estables y cohesionadas.

De hecho, el parlamento salido de las elecciones de octubre de 2018 está fragmentado en treinta formaciones políticas en la Cámara de Diputados y en veinte en el Senado. En la Cámara (513 escaños) el PSL del nuevo presidente Bolsonaro sólo tiene 53 diputados, y el PT del derrotado Haddad 56, distribuyéndose los más de 400 escaños restantes en una miríada de partidos, muchos de ellos plataformas personales creadas expresamente para las elecciones, y que sólo persiguen intereses particularistas.

En el Senado, de gran importancia en el sistema político brasileño, la fragmentación es aún mayor, ya que sus 81 senadores se distribuyen en veinte partidos, entre los cuales el PSL de Bolsonaro sólo cuenta con 4 senadores y el PT con 6.

Esto puede darnos una idea de las dificultades que tendrá el nuevo Presidente para desarrollar su acción de gobierno.  Al no disponer de mayoría parlamentaria, tendrá que buscar pactos sin fin con gran parte de los partidos presentes en las dos cámaras, ya que muchos de los decretos deberán ser refrendados en la Cámara de Diputados y en el Senado.

Esto no es una novedad, ya que ha sido la pauta en el sistema político brasileño de los últimos treinta años. Pero es un factor de inestabilidad que va en detrimento de la gobernabilidad del propio sistema y abre la puerta a la corrupción política generalizada.

Recordemos que incluso en la época dorada del PT, ni Lula ni Dilma lograron formar gobiernos exclusivamente “petistas”, debiendo incluir políticos de otros partidos y teniendo que pasar por un verdadero calvario para sacar adelante sus proyectos en unas cámaras parlamentarias tan fragmentadas. Ello les provocó un importante desgaste, contaminó de corrupción a parte de sus dirigentes y causó no poca decepción entre sus votantes al ver limitadas sus expectativas de cambio. Fue, por ello, uno de los factores (si bien no el único) que desencadenaron la crisis y caída del PT (ver mi artículo "La agonía de Dilma" publicado en este blog en marzo de 2016, y que puede consultarse en el siguiente enlace: 
https://eduardomoyanoestrada.blogspot.com/2016/03/laagonia-de-dilma-la-situacion-politica.html

Puede que la red de intereses que lidera Bolsonaro le facilite alcanzar acuerdos clientelares con otros grupos afines. Pero en todo caso, su minoría parlamentaria le obligará a hacer concesiones más amplias en detrimento de sus propuestas iniciales, algunas de ellas necesitadas de leyes orgánicas o incluso de reformas constitucionales, para llevarlas a efecto. 

La paradoja es que sin una reforma del sistema electoral brasileño que evite la extrema fragmentación del Senado y la Cámara de Diputados, el problema de la gobernabilidad seguirá estando presente en Brasil, pero es esa misma fragmentación la que impide que se formen mayorías suficientes para abordar dicha reforma. Es un bucle del que le será difícil salir.

Por eso, los gobiernos brasileños seguirán estando sometidos a situaciones de inestabilidad, dificultando así que una de las mayores economías del mundo pueda desplegar todo el potencial que encierra.

¿EXISTE   EL   VOTO   RURAL?
(Reflexiones a partir de las elecciones andaluzas del 2-D)

Creíamos superado el tradicional discurso ruralista que definía el mundo rural como un cuerpo social homogéneo, encerrado en sí mismo, y he aquí que de nuevo surge con ocasión de las elecciones andaluzas en forma, esta vez, de un supuesto “voto rural”.

Al igual que antes se hablaba, con bastante falta de rigor, del “voto cautivo” (por el PER y otros programas asistenciales) para explicar (y de paso deslegitimar) el voto socialista en las áreas rurales de Andalucía, ahora se anda a la búsqueda del “voto rural” por si ayuda a explicar los sorprendentes resultados que se han dado en dichas elecciones (como el ascenso de Vox). Algunos periodistas, incluso han ido sin ningún escrúpulo a descubrir el voto populista en los núcleos rurales.

Es lícito hacer análisis detallados de las elecciones y estudiar cómo ha sido el voto en determinados tipos de municipios, y realizar las pertinentes comparaciones. Eso es una cosa y otra bien distinta hablar del voto rural como si la población rural de hoy tuviera un perfil social uniforme, cuando es todo lo contrario.

En cada núcleo rural vive hoy una población muy heterogénea, no sólo en variables demográficas (edad, sexo, raza,..) y socio-culturales (religión, ideología, creencias,...), sino también socioeconómicas (nivel de renta, nivel de estudios, profesión, actividad,…), lo que hace que la realidad del mundo rural sea muy diversa y variada.

Además, el mundo rural de la España actual no es un mundo cerrado, sino abierto. Al igual que ocurre con la población urbana, la que vive en los núcleos rurales es también una sociedad abierta, que recibe multitud de información de muy variadas fuentes: canales de televisión, revistas especializadas, emisoras de radio, prensa digital,… además del boca a boca que, al igual que en cualquier bar de una ciudad, tiene lugar en los bares del pueblo.

Esto hace que el mundo rural sea muy plural, y que las personas que en él residen, y que son las que votan, expresen de forma muy variada su voto en cada convocatoria electoral. Porque no votan los territorios, sino las personas según sus preferencias, definidas, entre otras cosas, en función de su condición y situación socioeconómica, y del entorno social en que viven.

En el mundo rural, hay agricultores de muchos tipos (propietarios de pequeñas, medianas y grandes explotaciones, arrendatarios,…), pero también empresarios no agrícolas y profesionales de los más variados sectores, así como pensionistas de las más diversas categorías. Todo eso le da al mundo rural de hoy una diversidad, que es uno de sus grandes valores.

Por eso, hay que ser muy cautos a la hora de hablar de la existencia de un “voto rural”, como si el mundo rural fuera un cuerpo social uniforme y homogéneo.

En ese contexto abierto y plural, no tiene mucho sentido explicar la orientación del voto de las personas que residen en los núcleos rurales por el hecho de ser población rural. Habría que explicarla más bien por sus características socio-demográficas y culturales y por su situación social y económica, una situación que puede que no sea muy diferente de la que experimenta la población que vive en la barriada de una gran ciudad.

El descontento con la situación económica, la irritación por el tema independentista catalán, la indignación ante los casos de corrupción política, el malestar por los recortes en el sistema de bienestar, la escasez de servicios, el fenómeno migratorio,… son temas que lo mismo son percibidos por una persona que vive en un pueblo, que por otra que vive en un barrio urbano, siempre que el entorno social sea similar. Por eso, en entornos sociales semejantes, los factores sociodemográficos y los socioeconómicos explican mejor las posibles diferencias de voto, que los relacionados con el territorio.

Es verdad que en temas identitarios, como la caza, la pesca o los toros, o en el tema medioambiental, la población que reside en el medio rural puede ser especialmente sensible, dada su mayor interacción con la naturaleza, pero también es verdad que esos temas están influyendo también en el voto de determinados sectores urbanos.

De hecho, el análisis de Kiko Llaneras de los resultados electorales del 2-D nos dice, por ejemplo, que, en los pueblos con bajas densidades de población, el voto a Vox (que hace bandera de los temas identitarios) ha sido muy similar al del conjunto de Andalucía (en torno al 10%), habiendo sido mayor en los municipios (rurales o urbanos) de rentas más altas. Asimismo, en los 20 municipios andaluces más poblados, el voto a Vox ha alcanzado de media el 15%.

Respecto al tema de la inmigración (otro elemento fundamental del programa de Vox), las diferencias de voto no radican en el hecho de que los votantes vivan en un municipio rural o urbano, sino en las características del entorno social, incidiendo en ello el mayor o menor porcentaje de población inmigrante de fuera de la UE existente en el territorio.

Por ejemplo, en los 20 municipios andaluces con más población extranjera no comunitaria, el voto a Vox se ha doblado hasta alcanzar cifras por encima del 19%, muchos de ellos municipios del litoral almeriense y ciudades tan grandes como Algeciras.

En conclusión, creo que no se puede hablar con un mínimo de rigor de la existencia de un “voto rural” en el mundo tan diverso, variado y abierto como es el de la España rural de hoy.

La población que vive en los núcleos rurales se expresa con la misma pluralidad que la población urbana, y sus preferencias como electores varían en función de los mismos factores demográficos, culturales, socio-económicos y situacionales.

AMPLIANDO  EL  DEBATE  SOBRE 

LA  #DESPOBLACIÓN RURAL EN #ESPAÑA

El tema del declive demográfico está ya en la agenda política. La alta Comisionada para el Reto Demográfico, la diputada Isaura Leal, ha anunciado la aprobación de una Estrategia Nacional sobre este asunto para antes de las elecciones municipales del próximo mes de mayo.

Es indudable la realidad de este problema en nuestro país, existiendo ya, según datos de la FEMP, más de 4.000 municipios (la mitad del total) en serio riesgo de despoblación. Ello se refleja, sobre todo, en el abandono de los pequeños pueblos y el envejecimiento de las poblaciones que en ellos viven, siendo éste un proceso que se extiende de forma imparable por el medio rural español, si bien de forma desigual, dada la gran diversidad del mismo.

Hay ya suficientes estudios demográficos bien documentados (especialmente los de Molinero desde la geografia, y Camarero, desde la sociología, por citar algunos), que acotan el problema y que hacen un buen diagnóstico del mismo, por lo que no es mi propósito en este texto abundar en cuestiones ya conocidas.

Mi intención es discutir algunas de las afirmaciones que se hacen sobre este tema y que, desde mi punto de vista, no se sustentan en sólidas evidencias empíricas, tal como han puesto de manifiesto algunos autores como el antropólogo Rufino Acosta en un excelente artículo titulado "Despoblación: tópicos y una esperanza" publicado en el diario “Hoy” (14/09/2018) o el economista J.M. García Alvarez-Coque en su artículo "Serranía celtibérica" publicado en la revista Agronegocios (16/04/2017).

Es por ello que, compartiendo algunas ideas de éste y otros autores, y completando las opiniones expresadas por mí mismo en otros textos de este blog, haré diversos comentarios sin ánimo de agotar un tema tan importante y complejo como éste del declive demográfico y la despoblación rural, pero sí con el objetivo de ampliar el debate para que pueda abordarse con realismo y cautela.

1)   Nuestra estructura de más de 8.000 municipios proviene del modo como se produjo el largo periodo de la Reconquista en la Edad Media, y apenas ha sufrido cambios desde entonces. Esto hace que coexistan regiones con municipios de pequeño y muy pequeño tamaño, donde es acuciante el problema de la despoblación (Aragón, Castilla y León, Rioja, Asturias,…), y regiones asentadas en una amplia red de medianos y grandes municipios (agrociudades), donde el problema es de otra índole (Andalucía, la parte sur de Castilla La Mancha y de Extremadura). Además, una gran parte de nuestras áreas rurales, salvo algunas zonas de campiña, son de una pobreza extrema en recursos productivos y naturales, mucho más acentuada que la de otros países que tomamos de ejemplo, como Francia, Reino Unido o Italia. Sin tener claro estos aspectos diferenciales, no se puede ordenar el debate, un debate que exige, además, elevar el punto de mira del análisis, y pasar de la escala municipal a la escala comarcal, ya que no es igual hablar de municipios despoblados que de comarcas despobladas.

2)   Es necesario distinguir entre “despoblación” y “abandono” por cuanto son dos temas diferentes. Puede haber comarcas en declive demográfico, pero en las que sus campos están bien cultivados, sus bosques cuidados y sus pequeños pueblos limpios, aseados y bien atendidos. Son comarcas “despobladas”, pero no “abandonadas”. Mas también puede haber comarcas que no pierden población, sino que incluso la incrementan, pero que tienen mal cultivadas sus tierras y mal cuidados sus espacios naturales, estando mal atendidos sus núcleos rurales del interior al concentrarse los servicios en las cabeceras de comarca y no existir un sistema en red para que lleguen al conjunto del territorio. Son éstas comarcas “no despobladas”, pero sí “abandonadas”.

3)   La afirmación habitual de que haciendo inversiones en  infraestructuras (sobre todo, en carreteras) y equipamientos y extendiendo los servicios básicos (educación, salud,...) al conjunto del territorio rural, se frena la despoblación, habría que matizarla. Aparte del derecho de todo ciudadano (viva en el medio rural o en el medio urbano) a la movilidad y al acceso a los servicios del sistema de bienestar, es un hecho que, a pesar de las inversiones que se han hecho en infraestructuras y equipamientos en el medio rural desde la entrada de España en la UE gracias a los fondos estructurales (en especial FEDER), y a pesar de la extensión de la red de servicios básicos, muchas áreas rurales siguen perdiendo población. De ahí que, si bien esas inversiones son necesarias, no parece que sean suficientes para atajar el problema del declive demográfico en las áreas rurales.

4)    Tampoco se corresponde con la realidad afirmar que la creación de empleo en el medio rural es el mejor remedio contra la despoblación. Más allá del indudable valor que tiene crear empleo, lo cierto es que si observamos la ingente cantidad de empleos que se han creado en el medio rural en sectores como educación, salud, servicios sociales,... vemos que muchos de esos empleos son ocupados por personas que se desplazan desde los grandes núcleos urbanos a los núcleos rurales, pero que no residen en los pueblos donde desarrollan su trabajo. Incluso en actividades tan pegadas al territorio como las agrarias, también se está dando este mismo fenómeno, sobre todo en las grandes y medianas explotaciones, gracias a que los avances tecnológicos permiten a los agricultores gestionar su explotación sin tener que vivir en el núcleo rural donde esté ubicada, tendencia que se intensificará en el futuro con la digitalización. Es verdad que las pequeñas explotaciones agrarias presentan algunas diferencias por su estrecha vinculación con el territorio, pero aun así no están exentas de esta tendencia, al igual que los asalariados, que cada vez más se desplazan a los lugares de trabajo desde sus centros de residencia, muchos de ellos en ciudades o núcleos urbanos. El caso de los agentes forestales es aún más llamativo, dado que no hay actividad más pegada al terreno que la de inspeccionar y supervisar el cuidado y protección del bosque. Pues bien, muchos de estos agentes (en especial, los más jóvenes) deciden vivir en los núcleos urbanos y desplazarse a los espacios naturales para el ejercicio de las tareas que tienen asignadas.

5)   Por razones similares a las anteriores, tampoco parece existir un vínculo claro entre la industrialización del medio rural y su contribución a frenar el declive demográfico de las áreas rurales. Salvo en el caso de industrias asentadas desde tiempo atrás en el territorio, que se han vinculado estrechamente a la población local y han generado una cadena de actividades complementarias, la instalación de nuevas industrias no hace que la gente que trabaje en ellas decida vivir en los pueblos donde están ubicadas. La mejora de las carreteras ayuda a que estos trabajadores se desplacen desde los núcleos urbanos a los rurales para trabajar en las nuevas industrias allí asentadas, por lo que el esfuerzo de industrializar el medio rural hay que plantearlo con ciertas cautelas, teniendo muy en cuenta qué modelo industrial es el más adecuado para desarrollar las áreas rurales (pensemos por ejemplo, en el debate sobre las macrogranjas, las grandes plantas de biomasa o los parques eólicos).

6)   Otra afirmación de poca evidencia empírica es la que considera clave para frenar el declive demográfico en el medio rural apostar por la mejora de la educación y el acceso de los jóvenes rurales a la formación superior, facilitándoles el desplazamiento desde los pueblos a los centros universitarios. Aparte de la importancia innegable que esto tiene para la igualdad de oportunidades y la promoción de los jóvenes que residen en el medio rural, es un hecho que la obtención de un título de grado o postgrado hace que salgan de los pueblos los mejor preparados buscando, en uso de su libertad, ampliar sus horizontes de vida y encontrar nuevas oportunidades. De nuevo, es ésta una política necesaria, pero no suficiente para afrontar el problema de la despoblación de los núcleos rurales.

7)     La idea de que la instalación en el medio rural de grupos procedentes del medio urbano es un medio de combatir la despoblación de los núcleos rurales no deja de ser una quimera, dado que la magnitud de este fenómeno no pasa de ser algo anecdótico más allá del efecto positivo que pueda tener en alguna comarca concreta o del impacto que siempre tiene en los medios de comunicación. Es bueno, sin duda, que los ayuntamientos faciliten ese proceso a los que deseen instalarse en los pueblos ayudándoles a rehabilitar antiguas casas solariegas o a habilitar casas rurales, pero como solución general me parece que tiene un efecto limitado.

8)   Lo mismo cabe decir del proyecto de facilitar el asentamiento en los núcleos rurales de grupos de refugiados y/o inmigrantes que buscan desarrollar nuevos proyectos de vida en nuestro país. Es loable la iniciativa que se está planteando en ese sentido desde las redes españolas de desarrollo rural en colaboración con la OIM (Organización Internacional para las Migraciones), pero son muchas las dudas que surgen sobre las posibilidades de éxito de estas experiencias, más allá de la solución que puedan representar para algunos grupos concretos y del impacto localizado que puedan tener.

9)    Se suele abogar por los programas LEADER como una vía para potenciar el desarrollo rural y así frenar el declive de los territorios. Pero, aun reconociendo la incidencia de estos programas en la dinamización de ciertas zonas y sectores de la población rural, la realidad es que apenas tienen una influencia real en el desarrollo de los territorios, debido a su escasa dotación económica y también a las rigideces administrativas a las que están sometidos los Grupos de Acción Local tras la integración de esos programas en el segundo pilar de la PAC. O se refundan para pasar a la política europea de cohesión y así responder mejor a los nuevos retos del desarrollo territorial (entre ellos el reto demográfico) o su futuro será incierto en un contexto restrictivo de recursos para la PAC y de nuevas prioridades de las políticas europeas.

10)   Se dice que son poco eficaces las políticas públicas destinadas directamente a mejorar la renta de los hogares rurales, pero la realidad es otra. Por ejemplo, es un hecho que programas como los asociados al tan vilipendiando Plan de Empleo Rural (PER) en Andalucía y Extremadura, o las también criticadas ayudas directas del primer pilar de la PAC, así como las indemnizaciones compensatorias de montaña, han contribuido, más que las inversiones del FEDER en infraestructuras, a fijar población en el medio rural. Se puede criticar estas políticas por otros motivos, pero la realidad es que tanto el PER (complemento de renta de las familias rurales más empobrecidas), como las ayudas de la PAC (fuente complementaria de ingresos para los agricultores, para los grandes propietarios, pero también para los titulares de pequeñas explotaciones) tienen efectos inmediatos en el poder adquisitivo de amplios grupos de la población rural, sobre todo de los de menor nivel de renta, y eso es un factor que los induce a permanecer en los pueblos. Lo mismo está ya ocurriendo con iniciativas como el “ticket rural” del PDR asturiano, si bien aún es pronto para evaluar sus resultados. De ahí que promover políticas de transferencia de renta del tipo de la “renta básica” y sus variantes, para impulsar la permanencia de la población en los núcleos rurales (asociándolas a la realización de servicios a la comunidad) o programas para incentivar nuevas instalaciones (como las ayudas a los jóvenes agricultores y emprendedores rurales), puede ser eficaz, siempre que sean complementadas con incentivos fiscales y cambios jurídicos que faciliten el relevo generacional, y siempre que estén garantizados los servicios básicos y las infraestructuras necesarias en el medio rural (entre ellas, por supuesto, la banda ancha de las comunicaciones, aunque no sólo).

11)   En las políticas públicas a escala del territorio, es fundamental el papel de los municipios, las diputaciones y las Comunidades Autónomas para garantizar una red de servicios básicos, pero siempre que cooperen, evitando solapamientos innecesarios. En el caso de las diputaciones, no tiene sentido plantear su disolución, pues, ya que existen, es más eficiente proponer su renovación para que actúen como verdaderas entidades al servicio de los pequeños municipios de las provincias.

12)   Se aboga por la Ley de Desarrollo Sostenible del Medio Rural (2007) como una especie de varita mágica para resolver el problema de la despoblación rural. Aun reconociendo el esfuerzo notable que se hizo en ella por cartografiar la realidad del mundo rural español, creo que, antes de reactivarla, es necesario revisarla y actualizar la información que proporciona. Transcurridos más de diez años de su aprobación, han cambiado muchas cosas en los territorios rurales y en la orientación de las políticas europeas, y se han abierto, además, nuevas ventanas de oportunidad que no habían previsto los legisladores, por lo que su revisión es necesaria.

13)  El problema de fondo de todo este complejo asunto radica en el atractivo que sigue teniendo la vida en los núcleos urbanos. A pesar del malestar e insatisfacción que genera la vida en las grandes urbes, es un hecho que vivir en ciudades de tamaño medio resulta hoy más atractivo que vivir en los pequeños pueblos, ya que mucha gente aún percibe que el mundo urbano les ofrece más oportunidades de empleo, ocio y desarrollo personal. No es banal que sean más las personas que, a nivel mundial, viven ya en el medio urbano que las que residen en el medio rural, porcentaje que en el caso español es abrumador en favor de la vida en los núcleos urbanos (más del 80% de la población española vive ya en municipios de más de 30.000 habitantes). Invertir esa tendencia es una tarea hercúlea, ya que el problema del declive demográfico forma parte de un proceso más amplio de cambios culturales y económicos que difícilmente las políticas pueden detener, aunque sí tratar de paliar sus efectos mediante programas que eviten el deterioro de la calidad de vida de las personas que, en uso de su libertad de elegir, deciden vivir en pequeños núcleos rurales.

14)   Por todo ello, la estrategia para afrontar el reto demográfico tiene que plantearse como algo más que el problema de la despoblación rural, y debe ser afrontado como una cuestión de Estado, pero no sólo porque afecta a amplias áreas de nuestros territorios, sino porque la disminución de la tasa de natalidad y el creciente envejecimiento de la población española es un problema que, si no se aborda, tiene implicaciones en la sostenibilidad de nuestro sistema de bienestar. Debe ser, por ello, una estrategia integral y transversal de medio y largo plazo, y dirigida al conjunto de la sociedad española, ya que el problema no sólo afecta al medio rural; debe ser, además, una estrategia en la que se impliquen todos los departamentos ministeriales (educación, medio ambiente, sanidad, cultura, fomento, agricultura,  industria, economía y hacienda,…) y todas las administraciones (europea, central, autonómica y local).

15)  Pero, en el caso concreto de la despoblación rural, tiene que ser también una estrategia diferenciada según las características de cada comarca (agrícolas, ganaderas, forestales, periurbanas,…) y en la que se combinen políticas a nivel macro y a nivel micro. Debe ser, además, una estrategia que ponga en marcha sistemas eficaces de gobernanza territorial para impulsar dinámicas de concertación en el medio rural y de participación de las poblaciones locales en la definición de un programa de desarrollo territorial de interés general, que trascienda el ámbito de los interés particulares. Sólo así podrán salir adelante algunas de las comarcas afectadas hoy por el riesgo de la despoblación, pero que están en condiciones de poder ser reactivadas al tener una adecuada localización geográfica y/o disponer de una base productiva o de un patrimonio arquitectónico y cultural susceptibles de ser puestos en valor, además de tener una población dinámica y emprendedora (capital social). Por el contrario, por mucho esfuerzo que se haga, la realidad nos dice que, en otras comarcas, más aisladas y/o carentes de esos recursos socioeconómicos y culturales, la escasa población que allí reside verá cómo el declive demográfico y la despoblación seguirán avanzando de forma irremisible, quedándole sólo la opción de resistir mientras puedan y de reivindicar ante los poderes públicos que no las dejen abandonadas a su suerte.

LAS POLÍTICAS  AGRARIAS   EN   LAS  REGIONES   #ULTRAPERIFÉRICAS  DE  LA  U.E.  

Texto resumido de la conferencia pronunciada en Los Llanos de Aridane (Isla de La Palma)

en el curso organizado por la Universidad de La Laguna (23 de agosto de 2018)

Desde la creación de las Comunidades Europeas, el tema de las regiones ultraperiféricas ha sido objeto de una atención especial por parte de las políticas comunitarias, debido a los problemas generados por el alejamiento, la fragmentación y el aislamiento de los territorios insulares y de las pequeñas islas pertenecientes a la Unión Europea.

El marco legislativo

La presencia de los territorios franceses de ultramar (Nueva Caledonia, Martinica, Guadalupe, Guayana, Reunión, Polinesia,…) fue una de las principales razones de esa atención. Dicha atención se intensificaría tras la entrada en la UE de Grecia (con la singularidad de las islas pequeñas del mar Egeo), Portugal (con las islas de Azores y Madeira) y España (con las islas de Baleares y de Canarias).

En 1997, el Tratado de Amsterdam, en su artículo 299.2 ya reconocía la especificidad de las regiones ultraperiféricas de la UE, e incluía al archipiélago de las Canarias dentro de ellas (no así a las Baleares). Este reconocimiento se ha ido prorrogando y ampliando en los sucesivos tratados, el último de ellos el TFUE de Lisboa, que dedica el art. 349 a este tipo de regiones.

El tratamiento de los problemas del desarrollo de las regiones ultraperiféricas por parte de la UE se ha canalizado a través de dos vías. La primera vía ha consistido en incluir en los programas y políticas comunes algunas excepciones relativas a la singularidad de este tipo de regiones (por ej. aumentando los porcentajes de financiación del FEADER para las acciones del segundo pilar de la PAC).

Una segunda vía ha consistido en aprobar programas específicos de abastecimiento alimentario y de apoyo a ciertos sectores considerados fundamentales para el desarrollo de estas regiones (por ej. para el sector agrario, los programas POSEI, Programme d’Options Spécifiques á l’Eloinement et Insularité).

En 2006 los diversos reglamentos agrícolas destinados a las regiones europeas de naturaleza ultraperiférica se agruparon en un único instrumento jurídico, el Reg. (UE) 247/2006. Este reglamento fue más tarde sustituido por el Reg. 228/2013 (para las regiones de Francia, Portugal y España) y por el Reg. 229/2013 (para las islas menores griegas del Mar Egeo), que son los que regulan actualmente los sistemas de ayuda y los fondos de financiación.

La propuesta legislativa de la Comisión Europea para el periodo 2021-2027 mantiene con cargo al fondo FEAGA los sistemas de ayuda a los agricultores de las regiones ultraperiféricas, ejecutados a través de los citados programas POSEI, que sustituyen en estas regiones al primer pilar de la PAC.

Aunque hay una reducción de algo más del 3% del presupuesto de los POSEI respecto a la actual programación, la ayuda global prevista para el nuevo periodo asciende a 627,63 millones de euros anuales durante todo el septenio de programación. Además, se autoriza a que los pagos directos fijados en los POSEI puedan mantenerse por encima del nivel de las ayudas directas abonadas a través de la PAC en el resto de los Estados Miembros (EE.MM.)

A las ayudas asociadas a los POSEI hay que unir la financiación adicional con cargo al fondo FEADER del segundo pilar de la PAC, que continuará aplicándose en estas regiones, y con porcentajes de cofinanciación más elevados que en el resto de las regiones europeas.

Los POSEI, como instrumento de programación

Los POSEI (en Canarias, el POSEICAN) sustituyen, como he señalado, al primer pilar de la PAC en las regiones ultraperiféricas de la UE. Su objeto es fijar medidas específicas de intervención en el sector agrario de estas regiones para paliar las dificultades ocasionadas por su excepcional situación geográfica (alejamiento, aislamiento, reducida superficie, relieve, orografía, clima,...).

De acuerdo con el citado Reg. 228/2013, esas medidas deben contribuir, por un lado, a garantizar el suministro a estas regiones de bienes agrícolas no producidos en ellas, y, por otro lado, a garantizar el desarrollo de las producciones agrarias locales.

Las medidas se integran en un programa nacional (el citado POSEI) cuya estructura se basa, por tanto, en dos tipos de intervenciones, cada uno de ellos para los objetivos antes mencionados: i) “régimen específico de abastecimiento” y ii) “régimen de apoyo a las producciones agrarias locales”.

Régimen específico de abastecimiento (REA)

Este régimen de intervención es aplicable a los productos agrarios cuyo abastecimiento se garantiza por ser considerados esenciales para el consumo humano y no poderse producir en la correspondiente región ultraperiférica, debido a sus condiciones geográficas. Asimismo, se aplica a aquellas materias primas que tampoco pueden producirse en la región, pero que son necesarias para la elaboración industrial de determinados productos alimentarios, o para su utilización como insumos agrícolas. 

Cada EE.MM. debe elaborar cada año un “plan de previsiones de abastecimiento” en el que cuantifica las necesidades anuales de abastecimiento de la región en relación con los productos que son objeto de intervención en el POSEI. El “régimen específico de abastecimiento” consta de las siguientes medidas e intervenciones:

a) No aplicación de derecho alguno a la importación de productos directamente procedentes de terceros países (dentro de los límites cuantitativos fijados en el “plan de previsiones de abastecimiento” y para los productos previstos en dicho plan).

b) Concesión de una ayuda para el abastecimiento de productos procedentes de la UE. El importe de la ayuda se determinará para cada tipo de productos y en función de los costes adicionales de transporte hacia la región ultraperiférica.

Los beneficios de este régimen de ayudas deben repercutir de manera efectiva en el usuario final, sea la industria transformadora (en caso de productos destinados a la transformación), sea el consumidor final (cuando se trate de productos destinados al consumo), sea el agricultor (cuando se trate de insumos agrícolas).

Régimen de fomento de las producciones agrarias locales

Este régimen de intervención tiene por objetivo fomentar las producciones agrarias locales con el fin de asegurar su continuidad y desarrollo en las regiones ultraperiféricas. El EE.MM. elaborará previamente un informe en el que defina y justifique su estrategia de actuación, debiendo incluir una descripción cuantificada de la situación del sector productivo de que se trate y en la que se demuestren sus carencias y potencialidades, así como una descripción de las medidas previstas y de los regímenes de ayuda.

Las medidas pueden ser muy diversas y serán definidas por cada EE.MM. en su correspondiente POSEI, pudiendo incluir las siguientes modalidades de intervención:

a) ayudas para establecer un “símbolo gráfico” a fin de aumentar el conocimiento y el consumo de los productos agrarios locales de calidad;

b) ayudas a la producción, transformación y/o comercialización de los productos agrarios locales de las regiones ultraperiféricas;

c) ayudas de funcionamiento a determinados sectores de la producción, transformación y comercialización, con el fin de paliar las limitaciones específicas generadas por el aislamiento, la insularidad y otras desventajas derivadas de la situación ultraperiférica;

d) programas fitosanitarios para hacer frente a los organismos parásitos típicos de cada región ultraperiférica;

e) programas específicos para el vino, el plátano y el tabaco (Canarias), la leche (Azores) y la ganadería de carne (bovino) (Madeira y departamentos franceses de ultramar).

Resultados y limitaciones de los POSEI

El reconocimiento específico de las regiones ultraperiféricas en la UE es, sin duda, una forma de atender la singularidad de estas regiones y de compensarlas por las dificultades que representa en ellas el desarrollo de la agricultura y el abastecimiento de alimentos a sus poblaciones.

En ese sentido, programas como el POSEI están bien justificados, y han supuesto incentivos importantes para garantizar el abastecimiento y para evitar el declive de las producciones agrarias locales en este tipo de regiones.

No obstante, son programas que deben ser constantemente actualizados para evitar que se anquilosen y dejen de reflejar la realidad de los cambios experimentados por estas regiones, convirtiéndose en un obstáculo al desarrollo. La tentación en este tipo de programas es la inercia, fruto, a veces, de los intereses que con el tiempo se instalan en torno a las ayudas provenientes tanto del régimen de abastecimiento, como del régimen de fomento de las producciones locales.

Por ejemplo, en lo que se refiere al “régimen específico de abastecimiento”, hay productos que si se mantienen de forma permanente dentro de este sistema de ayudas, no habrá incentivos para que puedan producirse en la propia región, lo que coartaría las posibilidades de desarrollar nuevos sectores productivos.

Además, si no se vigila el efecto de las ayudas de abastecimiento, puede resultar que no repercutan de manera positiva en el consumidor final de determinados productos, sino que tales ayudas sólo aumenten el margen de beneficio de proveedores e intermediarios. De ahí que deban incrementarse los controles de inspección en los mercados para garantizar el cumplimiento de ese objetivo.

Asimismo, y en lo que se refiere al régimen de ayudas a las producciones locales, es necesario definir bien lo que se entiende por “producción local” y justificar por qué un determinado producto se incluye en la lista de los beneficiarios de dicho régimen de protección. De hecho, esto es algo que el reglamento de los POSEI exige al EE.MM. en el informe previo que el gobierno nacional debe presentar a la Comisión Europea para la aprobación del programa.

En este sentido, al amparo de los POSEI se han formado grupos de presión interesados en que un determinado producto local sea incluido en la lista de beneficiarios de este régimen de ayudas. Por ello, es necesario que los poderes públicos velen por que esto se haga bajo el criterio del interés general y no de los intereses particulares de este o aquel sector, por mucha influencia que sus representantes tengan en las esferas políticas de la región.

Habrá productos locales con potencial suficiente para ser competitivos en los mercados (internos, nacionales o internacionales) sin necesidad de que sean objeto de una ayuda directa con cargo al POSEI, estando más necesitados de planes estratégicos de mayor alcance, que no de seguir viviendo de las subvenciones directas. En demasiadas ocasiones, la lista de productos locales incluidos en los POSEI es fruto de la inercia o de los intereses creados de un determinado sector, sin que se haya definido previamente un plan estratégico adecuado sobre el desarrollo agrario de la región y sobre las repercusiones reales que dicha inclusión pueda tener.

Tanto en unos casos como en otros, se corre el riesgo de que los dos regímenes de ayudas establecidos por los POSEI pasen de ser un buen instrumento de protección a convertirse en un obstáculo para el desarrollo de la agricultura en la correspondiente región ultraperiférica, dificultando además el aprovechamiento de otras oportunidades de desarrollo.