LAS POLÍTICAS  AGRARIAS   EN   LAS  REGIONES   #ULTRAPERIFÉRICAS  DE  LA  U.E.  

Texto resumido de la conferencia pronunciada en Los Llanos de Aridane (Isla de La Palma)

en el curso organizado por la Universidad de La Laguna (23 de agosto de 2018)

Desde la creación de las Comunidades Europeas, el tema de las regiones ultraperiféricas ha sido objeto de una atención especial por parte de las políticas comunitarias, debido a los problemas generados por el alejamiento, la fragmentación y el aislamiento de los territorios insulares y de las pequeñas islas pertenecientes a la Unión Europea.

El marco legislativo

La presencia de los territorios franceses de ultramar (Nueva Caledonia, Martinica, Guadalupe, Guayana, Reunión, Polinesia,…) fue una de las principales razones de esa atención. Dicha atención se intensificaría tras la entrada en la UE de Grecia (con la singularidad de las islas pequeñas del mar Egeo), Portugal (con las islas de Azores y Madeira) y España (con las islas de Baleares y de Canarias).

En 1997, el Tratado de Amsterdam, en su artículo 299.2 ya reconocía la especificidad de las regiones ultraperiféricas de la UE, e incluía al archipiélago de las Canarias dentro de ellas (no así a las Baleares). Este reconocimiento se ha ido prorrogando y ampliando en los sucesivos tratados, el último de ellos el TFUE de Lisboa, que dedica el art. 349 a este tipo de regiones.

El tratamiento de los problemas del desarrollo de las regiones ultraperiféricas por parte de la UE se ha canalizado a través de dos vías. La primera vía ha consistido en incluir en los programas y políticas comunes algunas excepciones relativas a la singularidad de este tipo de regiones (por ej. aumentando los porcentajes de financiación del FEADER para las acciones del segundo pilar de la PAC).

Una segunda vía ha consistido en aprobar programas específicos de abastecimiento alimentario y de apoyo a ciertos sectores considerados fundamentales para el desarrollo de estas regiones (por ej. para el sector agrario, los programas POSEI, Programme d’Options Spécifiques á l’Eloinement et Insularité).

En 2006 los diversos reglamentos agrícolas destinados a las regiones europeas de naturaleza ultraperiférica se agruparon en un único instrumento jurídico, el Reg. (UE) 247/2006. Este reglamento fue más tarde sustituido por el Reg. 228/2013 (para las regiones de Francia, Portugal y España) y por el Reg. 229/2013 (para las islas menores griegas del Mar Egeo), que son los que regulan actualmente los sistemas de ayuda y los fondos de financiación.

La propuesta legislativa de la Comisión Europea para el periodo 2021-2027 mantiene con cargo al fondo FEAGA los sistemas de ayuda a los agricultores de las regiones ultraperiféricas, ejecutados a través de los citados programas POSEI, que sustituyen en estas regiones al primer pilar de la PAC.

Aunque hay una reducción de algo más del 3% del presupuesto de los POSEI respecto a la actual programación, la ayuda global prevista para el nuevo periodo asciende a 627,63 millones de euros anuales durante todo el septenio de programación. Además, se autoriza a que los pagos directos fijados en los POSEI puedan mantenerse por encima del nivel de las ayudas directas abonadas a través de la PAC en el resto de los Estados Miembros (EE.MM.)

A las ayudas asociadas a los POSEI hay que unir la financiación adicional con cargo al fondo FEADER del segundo pilar de la PAC, que continuará aplicándose en estas regiones, y con porcentajes de cofinanciación más elevados que en el resto de las regiones europeas.

Los POSEI, como instrumento de programación

Los POSEI (en Canarias, el POSEICAN) sustituyen, como he señalado, al primer pilar de la PAC en las regiones ultraperiféricas de la UE. Su objeto es fijar medidas específicas de intervención en el sector agrario de estas regiones para paliar las dificultades ocasionadas por su excepcional situación geográfica (alejamiento, aislamiento, reducida superficie, relieve, orografía, clima,...).

De acuerdo con el citado Reg. 228/2013, esas medidas deben contribuir, por un lado, a garantizar el suministro a estas regiones de bienes agrícolas no producidos en ellas, y, por otro lado, a garantizar el desarrollo de las producciones agrarias locales.

Las medidas se integran en un programa nacional (el citado POSEI) cuya estructura se basa, por tanto, en dos tipos de intervenciones, cada uno de ellos para los objetivos antes mencionados: i) “régimen específico de abastecimiento” y ii) “régimen de apoyo a las producciones agrarias locales”.

Régimen específico de abastecimiento (REA)

Este régimen de intervención es aplicable a los productos agrarios cuyo abastecimiento se garantiza por ser considerados esenciales para el consumo humano y no poderse producir en la correspondiente región ultraperiférica, debido a sus condiciones geográficas. Asimismo, se aplica a aquellas materias primas que tampoco pueden producirse en la región, pero que son necesarias para la elaboración industrial de determinados productos alimentarios, o para su utilización como insumos agrícolas. 

Cada EE.MM. debe elaborar cada año un “plan de previsiones de abastecimiento” en el que cuantifica las necesidades anuales de abastecimiento de la región en relación con los productos que son objeto de intervención en el POSEI. El “régimen específico de abastecimiento” consta de las siguientes medidas e intervenciones:

a) No aplicación de derecho alguno a la importación de productos directamente procedentes de terceros países (dentro de los límites cuantitativos fijados en el “plan de previsiones de abastecimiento” y para los productos previstos en dicho plan).

b) Concesión de una ayuda para el abastecimiento de productos procedentes de la UE. El importe de la ayuda se determinará para cada tipo de productos y en función de los costes adicionales de transporte hacia la región ultraperiférica.

Los beneficios de este régimen de ayudas deben repercutir de manera efectiva en el usuario final, sea la industria transformadora (en caso de productos destinados a la transformación), sea el consumidor final (cuando se trate de productos destinados al consumo), sea el agricultor (cuando se trate de insumos agrícolas).

Régimen de fomento de las producciones agrarias locales

Este régimen de intervención tiene por objetivo fomentar las producciones agrarias locales con el fin de asegurar su continuidad y desarrollo en las regiones ultraperiféricas. El EE.MM. elaborará previamente un informe en el que defina y justifique su estrategia de actuación, debiendo incluir una descripción cuantificada de la situación del sector productivo de que se trate y en la que se demuestren sus carencias y potencialidades, así como una descripción de las medidas previstas y de los regímenes de ayuda.

Las medidas pueden ser muy diversas y serán definidas por cada EE.MM. en su correspondiente POSEI, pudiendo incluir las siguientes modalidades de intervención:

a) ayudas para establecer un “símbolo gráfico” a fin de aumentar el conocimiento y el consumo de los productos agrarios locales de calidad;

b) ayudas a la producción, transformación y/o comercialización de los productos agrarios locales de las regiones ultraperiféricas;

c) ayudas de funcionamiento a determinados sectores de la producción, transformación y comercialización, con el fin de paliar las limitaciones específicas generadas por el aislamiento, la insularidad y otras desventajas derivadas de la situación ultraperiférica;

d) programas fitosanitarios para hacer frente a los organismos parásitos típicos de cada región ultraperiférica;

e) programas específicos para el vino, el plátano y el tabaco (Canarias), la leche (Azores) y la ganadería de carne (bovino) (Madeira y departamentos franceses de ultramar).

Resultados y limitaciones de los POSEI

El reconocimiento específico de las regiones ultraperiféricas en la UE es, sin duda, una forma de atender la singularidad de estas regiones y de compensarlas por las dificultades que representa en ellas el desarrollo de la agricultura y el abastecimiento de alimentos a sus poblaciones.

En ese sentido, programas como el POSEI están bien justificados, y han supuesto incentivos importantes para garantizar el abastecimiento y para evitar el declive de las producciones agrarias locales en este tipo de regiones.

No obstante, son programas que deben ser constantemente actualizados para evitar que se anquilosen y dejen de reflejar la realidad de los cambios experimentados por estas regiones, convirtiéndose en un obstáculo al desarrollo. La tentación en este tipo de programas es la inercia, fruto, a veces, de los intereses que con el tiempo se instalan en torno a las ayudas provenientes tanto del régimen de abastecimiento, como del régimen de fomento de las producciones locales.

Por ejemplo, en lo que se refiere al “régimen específico de abastecimiento”, hay productos que si se mantienen de forma permanente dentro de este sistema de ayudas, no habrá incentivos para que puedan producirse en la propia región, lo que coartaría las posibilidades de desarrollar nuevos sectores productivos.

Además, si no se vigila el efecto de las ayudas de abastecimiento, puede resultar que no repercutan de manera positiva en el consumidor final de determinados productos, sino que tales ayudas sólo aumenten el margen de beneficio de proveedores e intermediarios. De ahí que deban incrementarse los controles de inspección en los mercados para garantizar el cumplimiento de ese objetivo.

Asimismo, y en lo que se refiere al régimen de ayudas a las producciones locales, es necesario definir bien lo que se entiende por “producción local” y justificar por qué un determinado producto se incluye en la lista de los beneficiarios de dicho régimen de protección. De hecho, esto es algo que el reglamento de los POSEI exige al EE.MM. en el informe previo que el gobierno nacional debe presentar a la Comisión Europea para la aprobación del programa.

En este sentido, al amparo de los POSEI se han formado grupos de presión interesados en que un determinado producto local sea incluido en la lista de beneficiarios de este régimen de ayudas. Por ello, es necesario que los poderes públicos velen por que esto se haga bajo el criterio del interés general y no de los intereses particulares de este o aquel sector, por mucha influencia que sus representantes tengan en las esferas políticas de la región.

Habrá productos locales con potencial suficiente para ser competitivos en los mercados (internos, nacionales o internacionales) sin necesidad de que sean objeto de una ayuda directa con cargo al POSEI, estando más necesitados de planes estratégicos de mayor alcance, que no de seguir viviendo de las subvenciones directas. En demasiadas ocasiones, la lista de productos locales incluidos en los POSEI es fruto de la inercia o de los intereses creados de un determinado sector, sin que se haya definido previamente un plan estratégico adecuado sobre el desarrollo agrario de la región y sobre las repercusiones reales que dicha inclusión pueda tener.

Tanto en unos casos como en otros, se corre el riesgo de que los dos regímenes de ayudas establecidos por los POSEI pasen de ser un buen instrumento de protección a convertirse en un obstáculo para el desarrollo de la agricultura en la correspondiente región ultraperiférica, dificultando además el aprovechamiento de otras oportunidades de desarrollo.

INCERTIDUMBRE  ANTE  LA  #PAC  POST  2020 

(una versión reducida se publicó en el Anuario del Diario Córdoba el pasado mes de marzo)

Estamos ante un nuevo proceso de reforma de la política agraria común europea (PAC), que nos debe conducir a la PAC post-2020. Ya se han publicado los primeros documentos de la Comisión Europea, entre ellos la Comunicación “El futuro de la alimentación y de la agricultura” (del pasado 27 de noviembre), y la Comunicación (del 14 de febrero) con el marco financiero plurianual 2021-2027.

De las declaraciones del Comisario de Agricultura Phil Hogan, se podría esperar un escenario de continuidad con el propósito de mantener la estructura de la PAC (en sus actuales dos pilares) y de orientarla hacia una mayor simplificación. Sin embargo, más allá de este mensaje de continuidad, lo cierto es que el escenario en el que se va a negociar la PAC post-2020 es un escenario restrictivo en términos económicos y está cargado de factores de incertidumbre. Ello implicará cambios en la arquitectura de la PAC y conducirá a una reducción del presupuesto dedicado a la financiación de esta política común que, como sabemos, absorbe casi el 40% del gasto europeo (aunque sólo recibe un 0,4% del PIB de la UE-28).

El efecto Brexit

Uno de esos factores es el indudable efecto que va a tener el Brexit en el presupuesto común europeo, dado que el Reino Unido es contribuyente neto a las arcas de la UE. El Presidente de la Comisión Europea Jean Claude Juncker, en la presentación pública del marco financiero plurianual, afirmaba que el Brexit podría representar una reducción de entre 13.000 y 15.000 mil millones de euros anuales del presupuesto europeo, y que, si no se incrementan las aportaciones de los EE.MM., habrá una reducción inevitable de los recursos de la PAC.

La Comisión plantea tres posibles escenarios para la PAC: uno, de mantenimiento del status quo (el menos probable, ya que no habría forma de cuadrar las cuentas) y dos escenarios de recortes (uno, el más desfavorable, en el que se plantea una reducción del 30% del presupuesto de la PAC; y otro, algo menos desfavorable, con una reducción del 15%).

Las nuevas prioridades de la UE

Otro factor tiene que ver con las nuevas prioridades que hoy se plantea la UE. Unas prioridades están relacionadas con el nuevo modelo alimentario que demandan los ciudadanos europeos, tal como muestra la consulta pública promovida por el comisario Hogan (con casi medio millón de aportaciones).

Me refiero a temas relativos a la sanidad de los alimentos, a los problemas nutricionales, al coste medioambiental de las producciones agrícolas y ganaderas (huella ecológica), al consumo de agua, al bienestar de los animales,… Son temas que cada vez estarán más presentes en las orientaciones de la nueva PAC, por encima de los objetivos productivistas que le habían caracterizado en sus primeras tres décadas.

Otras prioridades guardan relación con los compromisos adquiridos por la UE tras la firma del Acuerdo de París sobre Cambio Climático en la COP 21 (diciembre de 2015) y con la agenda de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) (firmada en septiembre de 2015 en Naciones Unidas). Estas prioridades incluyen, entre otros objetivos, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, el cambio del modelo de consumo energético,…

Más allá de las prácticas agrícolas del actual greening (planteadas desde una lógica interna para cubrir algunas carencias del modelo agrícola europeo), las nuevas exigencias de ahora responden a una lógica externa, a saber: la marcada por los citados compromisos del Acuerdo de París y de la agenda ODS.

  

A todo ello habría que añadir los grandes temas de política general que son hoy prioritarios en la UE y que absorberán una parte considerable del gasto europeo. Me refiero a las prioridades en defensa, control de fronteras, seguridad, biotecnología, digitalización y robótica, movilidad de los jóvenes, acogida a refugiados, inversiones en infraestructuras de comunicaciones (interconexiones eléctricas entre países, corredor mediterráneo,…),…

La PAC, ante un escenario de recortes

Todas ellas son prioridades que, sin duda, absorberán una parte considerable del gasto europeo, y que afectarán a la PAC. La cuestión es, por tanto, cómo distribuir los recortes dentro de la PAC, si cargándolos sobre el primer pilar (y dentro de éste, sobre los pagos directos del FEAGA o sobre los mecanismos de intervención asociados a la OCM única) o recortando los recursos destinados al segundo pilar (afectando al fondo FEADER, que es el que financia las acciones de desarrollo rural).

Lo más probable es que, una vez más, sea el segundo pilar de la PAC el más afectado, dada la mayor sensibilidad política que tiene todo lo relativo al primer pilar (en concreto, los pagos directos) y dado también que los intereses de los grupos de desarrollo rural están peor representados en Bruselas que los de los agricultores.

No obstante, es probable que también haya recortes en el sistema de pagos directos, e incluso algunos cambios. Se habla incluso de extender a todo el primer pilar de la PAC el modelo de “planes estratégicos” (similar a los actuales “programas operativos de desarrollo rural" del segundo pilar), un modelo que estaría basado en resultados y en “pagos por bienes públicos”.

Ello cambiaría la filosofía actual de los pagos directos y los convertirían en ayudas finalistas, es decir, ayudas asociadas a resultados y ligadas a los grandes objetivos de la UE (lucha contra el cambio climático, prevención de la erosión de los suelos, mantenimiento de la biodiversidad, generación de empleo, cohesión social, bienestar animal,…). Eso implicaría que los agricultores recibirían las ayudas directas a cambio de abordar determinados proyectos de innovación en sus explotaciones.

Hacia el final de una PAC sectorial

Todo esto marca, en mi opinión, el final definitivo de la política sectorial que ha caracterizado a la PAC desde su creación. Es un final que conduce a la transición hacia una política basada ya en una lógica territorial, alimentaria y de sostenibilidad ambiental, y más proactiva en la promoción del desarrollo y la cohesión social de los territorios rurales europeos.

Esto significa dejar el tema de la competitividad en manos de los agricultores y de su capacidad para desenvolverse en un mercado cada vez más abierto y globalizado, lo que tiene sus riesgos para el conjunto de la agricultura europea, ya que no todos los agricultores están en condiciones de afrontar por sí solos ese desafío.

Es por ello, que, en ese escenario, debería modificarse la actual filosofía de las ayudas directas (concedidas de forma generalizada) para concentrarlas en los agricultores que realmente las necesitan y asegurarles así la continuidad de su actividad (una especie de renta agraria de garantía), siempre a cambio de cumplir las condicionalidades antes comentadas.

La negociación está abierta. La Comisión Europea ha hecho sus deberes tomando la iniciativa y presentando las primeras propuestas para la PAC post-2020. Ahora es el turno del Consejo de Ministros de Agricultura y del Parlamento Europeo.

Será una negociación compleja a tres bandas (trílogos), y con la incertidumbre del resultado de las negociaciones del Brexit, sin las cuales no se podrá aprobar el marco financiero 2021-2027, ni, por tanto, tampoco los reglamentos de la nueva PAC. Otro factor de incertidumbre es el cierre de la actual legislatura europea y la celebración de elecciones al Parlamento en junio de 2019.

Todo esto hace aún más improbable que la PAC post-2020 pueda estar en marcha en 2021 como desea la Comisión Europea, y que se tenga que retrasar su aplicación prorrogándose unos años los actuales reglamentos. Veremos.

IN  MEMORIAM 

A la muerte de Edgar Pisani.   

El pasado 20 de junio murió en París a la edad de 97 años, Edgar Pisani, político francés cuya trayectoria ha marcado la vida política de Francia y de la UE durante casi tres cuartos de siglo. Nacido en Túnez (cuando aún era protectorado francés), hijo de una familia de origen maltés, su vida ha estado vinculada a cuatro grandes pasiones: el servicio público, la agricultura, el europeísmo y la dos orillas del Mediterráneo.

Después de una participación activa en la resistencia francesa contra la ocupación nazi (fue decisiva su participación en la defensa de la prefectura de París, recogida en la película “Arde París”), se unió al equipo del General De Gaulle al finalizar la II Guerra Mundial, ocupando diversos cargos de responsabilidad en el gobierno de concentración nacional.

Desde entonces emprendió una carrera política desde los puestos locales (alcalde, prefecto,…) hasta los provinciales y nacionales (diputado y senador, ministro en varias ocasiones). Siendo un político de izquierda vinculado al partido socialista, pero abierto al diálogo con otros grupos políticos, fue por, encima de todo, una persona al servicio de los intereses generales, lo que le llevó a participar en gobiernos de coalición de amplio espectro. Su conciencia de servidor público se imponía sobre sus lealtades partidarias.

Al comienzo de la V República con el regreso del general de Gaulle a la escena política francesa tras la crisis de Argelia, el primer ministro francés Michel Debré lo nombraría Ministro de Agricultura en 1961, cargo que ocuparía hasta 1966. Desde ese puesto de responsabilidad, Edgar Pisani sería el artífice de las grandes leyes de orientación de la agricultura francesa (1962) que impulsaron el proceso de modernización agraria en ese país. En esas dos leyes plasmaría su gran pasión por la agricultura, promoviendo programas tales como los de regulación del mercado de tierras, ordenación del territorio, instalación de jóvenes agricultores, cooperativismo, vertebración de la cadena alimentaria,… Y todo ello en estrecha concertación con el sindicalismo agrario según un modelo de cogestión que se convertiría en un ejemplo a imitar en otros países y en la base de la Política Agraria Común europea.

Su pasión europeísta le llevó a ocupar en 1981 el puesto de Comisario de Desarrollo en la Comisión Europea presidida por Gaston Thorn, puesto que mantuvo hasta 1985, cuando fue nombrado por el gobierno francés Alto Comisionado para la Nueva Caledonia, en un momento muy convulso en la colonia francesa.

Su pasión por el diálogo intercultural, le hizo asumir el puesto de Presidente del “Instituto del Mundo Arabe” entre 1988 y 1991 y, más tarde, su pasión por el Mediterráneo le condujo a la presidencia del “Centre International des Hautes Etudes Agronomiques Méditerranéennes” con sede en Montpellier.

Sus últimos años los dedicó Pisani a impulsar la creación de diversos grupos de reflexión sobre la agricultura y el mundo rural, en los que reunió a expertos de distintas disciplinas académicas (agrónomos, economistas, sociólogos, geógrafos,…) y a personas vinculadas al mundo sindical y cooperativo. Primero fue, a escala francesa, el llamado “Grupo de Seillac”, y más tarde, a nivel europeo, el “Grupo de Brugge” (Brujas), del que tuve la fortuna de formar parte durante varios años participando en la traducción del documento “Por un cambio necesario en la agricultura” (publicado en español en 1997 por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación).

En los grupos que promovió, su magisterio, su gran capacidad para comunicar y escuchar y, sobre todo, sus largos e intensos silencios (le gustaba autodefinirse como un “místico agnóstico”), le hizo asumir un auténtico liderazgo que siempre quedará en nuestro recuerdo.

Su libro de memorias agrarias y rurales “Un vieil homme et la terre” (“El viejo y la tierra”) es un libro apasionante, de lectura obligada, sobre el amor por la tierra de un hombre ya mayor, que continuó hasta sus últimos días pensando en cómo mejorar la agricultura y el mundo rural.

Descanse en paz.