EDUARDO MOYANO ESTRADA

EL ACUERDO  UNION  EUROPEA-TURQUÍA 

SOBRE   REFUGIADOS

Reflexiones éticas y políticas

El tema de los refugiados sirios tiene una importancia crucial para la UE, ya que, si no se gestiona de manera adecuada, puede llevarse por delante el proceso de integración europea. Las divisiones internas que ha generado entre los Estados miembros de la UE, así como el auge de la xenofobia y el ascenso de los partidos ultranacionalistas, lo convierten en un asunto capital de la agenda política europea.

El objetivo de este artículo no es analizar las causas de dicho problema (ya suficientemente comentadas por los analistas), sino valorar la decisión del Consejo Europeo de 19 de marzo, de firmar, a iniciativa de Alemania, un acuerdo de colaboración con Turquía que ha levantado muchas críticas y despertado no pocos recelos en diversos círculos de opinión.

Con objeto de ordenar el análisis, parto de la distinción que hace casi un siglo estableció el sociólogo alemán Max Weber entre la “ética de los valores y las convicciones” y la “ética de las responsabilidades”, dos aspectos de la racionalidad que no siempre van de la mano, y mucho menos cuando se trata de las decisiones políticas.

Alguna información básica

Lo primero a señalar es que este Acuerdo no tiene por objeto resolver todo el complejo asunto migratorio; es una medida coyuntural para evitar que se agrave el problema concreto y exclusivo de los refugiados sirios. En este sentido, creo que el Acuerdo, de complicada ejecución, es mejor que no hacer nada; sería peor que, por inacción de la UE, se deje que el problema vaya deteriorando la unidad europea y las relaciones entre los Estados miembros.

¿Por qué un acuerdo entre la UE y Turquía? Pues porque Turquía es el país de donde procede la mayor parte de los refugiados que llegan a las islas griegas de Lesbos, Quío y Samos al estar a sólo unos kilómetros de su frontera. Y también porque en suelo turco se asientan dos millones de sirios en campos de acogida con la intención de ir a Europa. Por ello, Turquía es un socio fundamental de la UE en la gestión de este problema.

Se pretende con ese Acuerdo persuadir a los refugiados sirios a que no utilicen las mafias para entrar ilegalmente en suelo europeo, de tal modo que su llegada se haga de forma legal y ordenada desde Turquía. Para ello, el acuerdo del Consejo Europeo señala la devolución individualizada a suelo turco de todo refugiado que, procedente de Turquía, haya llegado ilegalmente a las costas griegas después del 20 de marzo. Asimismo, la UE adquiere el compromiso de conceder asilo al que lo solicite por vía legal en las oficinas instaladas a tal efecto en los campos de acogida turcos. Es lo que se llama “uno por uno”: es decir, devolver a Turquía a un refugiado “ilegal” que haya entrado en la UE después de esa fecha,  a cambio de acoger “legalmente” a otro refugiado sirio asentado en ese país.

Por su colaboración, la UE pagará al gobierno turco 6.000 millones de euros (para mejorar las condiciones de los campos de acogida y facilitar la inserción de los sirios que llegan a Turquía) y se compromete a trasladar allí, y a las islas griegas, un amplio equipo de funcionarios de la Comisión Europea para ayudar a las autoridades turcas en el registro de las devoluciones y en la tramitación de las solicitudes de asilo. Además, el Consejo Europeo se compromete a acelerar el proceso de adhesión de Turquía a la UE, y a permitir a los turcos la entrada sin visado en territorio europeo.

Un acuerdo controvertido

El Acuerdo UE-Turquía ha levantado, por diversas razones, un fuerte rechazo en las ONGs y ACNUR, así como en amplios sectores de la opinión pública europea. Asimismo, diversos juristas europeos de prestigio (como los holandeses Heijer y Spijkerboer, o el español López Garrido) han manifestado su oposición en sendos dictámenes sobre este asunto. Es, por tanto, un acuerdo controvertido en cuya crítica convergen dos cuestiones.

La primera tiene que ver con la devolución individualizada a terceros países que propone la UE. Para las ONGs y para ACNUR, esta decisión será, en la práctica, una “deportación” masiva de todo el colectivo de refugiados, algo que, desde su punto de vista, va en contra de los derechos proclamados por el Protocolo del Estatuto del Refugiado (1967), firmado por más de 170 países (entre ellos, los de la UE). Sin embargo, la UE esgrime los informes favorables de los expertos del prestigioso centro de investigación ESI (European Stability Initiatives) y los dictámenes de los servicios jurídicos de la propia Comisión Europea, además de la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE sobre el caso del paquistaní Shiraz Baig Mirza.

El segundo motivo de controversia está relacionado con el hecho de que la UE considere a Turquía “país seguro”. Para la UE, darle tal calificativo significa que la devolución a ese país de todo refugiado que haya llegado ilegalmente a las islas griegas procedente del territorio turco, no representa una violación de los arts. 31 y 33 de la Convención de Ginebra. Con ello, la UE admite que, en Turquía, los sirios que huyen de la guerra pueden asentarse sin que peligre su libertad e integridad física, y, desde allí, solicitar el correspondiente asilo a la UE. Las ONGs y ACNUR, por el contrario, rechazan la calificación de Turquía como “país seguro”, dada su implicación en el conflicto sirio y la deriva autoritaria del gobierno de Erdogan, por lo que entienden que devolver refugiados a ese país viola los citados artículos de la Convención.

Por mucho que despierte recelos el acuerdo UE-Turquía, me parece desproporcionado calificar a priori las devoluciones a Turquía como “deportaciones masivas” (expresión que nos retrotrae a la época nazi de tan infausto recuerdo), cuando todos sabemos de la escrupulosidad con la que las autoridades griegas y los funcionarios de la UE están trasladando a los refugiados a los centros de acogida turcos.

Sobre la crítica de algunas ONGs a la consideración de Turquía como “país seguro”, no creo que la tendencia autoritaria de su gobierno sea mayor que la de los actuales gobiernos húngaro, eslovaco o polaco, y no por eso se califica a estos países como “no seguros” para acoger refugiados. Es más justificable la preocupación de las ONGs por el destino que puedan correr los refugiados sirios de origen kurdo, dado el viejo conflicto que existe en Turquía con este grupo étnico. En todo caso, la nueva fase de relaciones UE-Turquía puede reconducir el proceso democrático en este país, y volverlo a la senda de los avances exigidos por la UE en materia de derechos fundamentales y separación de poderes.

Con todas estas críticas, las ONGs acusan a la UE de traicionar los valores de justicia y libertad, que están en sus señas de identidad. Pero la realidad es que, por ahora, estos valores no están siendo violados por las instituciones de la UE, sino por algunos gobiernos nacionales que los interpretan de forma restrictiva.

Llegados a este punto cabe destacar que la responsabilidad en la ejecución de las acciones acordadas por las instituciones de la UE en materia de acogida y asilo, corresponde a los gobiernos nacionales, que, con demasiada frecuencia, niegan los medios y recursos necesarios, haciendo inviable la aplicación de esas acciones comunitarias en sus propios territorios. No se puede cargar sobre las espaldas de la UE la responsabilidad de un problema para el que no hay todavía una política común de asilo y cuya gestión corresponde, por tanto, al ámbito de la cooperación intergubernamental.

La política no debe actuar como una ONG

Se comprende que haya habido reacciones contrarias al acuerdo por parte de las asociaciones humanitarias, ya que su lógica de funcionamiento está guiada por la defensa de los derechos humanos y por la asistencia al refugiado. Se comprende menos la reacción de algunos partidos políticos que se comportan como si fueran ONGs.

De acuerdo con la citada distinción weberiana entre la “ética de los valores” y la “ética de las responsabilidades”, hay que señalar que los gobiernos no son ONGs, ni la política se rige por la ética de los valores y la asistencia humanitaria que mueven a estas otras organizaciones. La política se rige por la ética de las responsabilidades, y las decisiones se toman no por el criterio de lo deseable, sino de lo posible, valorando sus consecuencias y procurando respetar el ordenamiento jurídico, tanto nacional, como internacional. El Acuerdo con Turquía es un acuerdo de mínimos alcanzado por los 28 gobiernos de la UE; el único posible, ya que no había acuerdo sobre otras alternativas (como la apertura de fronteras y la acogida generalizada de los refugiados sirios).

Una vez adoptado este Acuerdo lo que tenemos que valorar es si resulta eficaz o no para contrarrestar a las mafias de personas, y si es o no un instrumento útil para gestionar un problema tan complejo como éste de los refugiados sirios respetando el derecho internacional y la Convención de Ginebra. Es ahí donde las organizaciones humanitarias que trabajan en la ayuda al refugiado tienen que desempeñar un papel crucial denunciando las violaciones de esos derechos si es que se producen. Pero debe ser una acción seria y objetiva, basada en hechos y no en sentimientos, aunque resulte difícil sobre el terreno separar ambas cosas.

El acuerdo UE-Turquía, aun siendo una medida coyuntural, debe ser el comienzo de una verdadera política común de asilo, ya que si no, su fracaso provocará una reacción en cadena, que acabará destruyendo las bases del propio proceso de integración europea. La propuesta de la Comisión Europea de convertir la actual oficina EASO (Oficina Europea de Apoyo al Asilo) en una agencia europea que, modificando el Reglamento de Dublín, centralice a nivel comunitario la concesión de asilo y distribuya las peticiones entre los Estados miembros de la UE va en esa dirección. La potenciación de la ya existente policía europea de fronteras (FRONTEX) va también por ese camino. Pero todas esas acciones deben ir acompañadas del presupuesto adecuado y de un número suficiente de funcionarios cualificados para ello.

En resumen, la operación “uno por uno” iniciada hace sólo unos días en colaboración con Turquía, será un buen banco de pruebas para comprobar la utilidad y eficacia del acuerdo (es sintomática la visita este fin de semana de la canciller alemana Merkel a Turquía para supervisar in situ el modo como se está aplicando el Acuerdo). La Comisión Europea tendrá que supervisar su ejecución para, en caso de mal funcionamiento, proponer al Consejo Europeo otra solución a un problema que no puede ignorarse. Así es como se debe actuar en el ámbito de la política, mediante la prueba del acierto/error y mediante acciones posibles y viables. Las acciones guiadas por el altruismo y los sentimientos humanitarios corresponden a otro ámbito, el de las ONGs y el de las entidades religiosas. No mezclemos.