#MARRUECOS, #TURQUIA Y LA SEGURIDAD EUROPEA

En épocas de paz, las relaciones internacionales suelen regirse por la búsqueda de la estabilidad y la seguridad como condición previa a consideraciones de otra índole (éticas, económicas, políticas,...). Como decía Churchill en uno de sus numerosos escritos, los factores ideológicos y las cuestiones morales suelen supeditarse al pragmatismo de la estabilidad y la seguridad y guardarse en un cajón cuando se trata de temas internacionales. Con eso, el político británico venía a decir lo que ya apuntó el sociólogo Max Weber hace casi un siglo, a saber: que la política, y más en el ámbito internacional, no se rige por una lógica basada en la ética de los valores y los principios morales, sino por el pragmatismo de los intereses y las consecuencias.

Si no se tiene en cuenta esto, resulta difícil comprender las extrañas alianzas que se producen entre los gobiernos de algunos países y que dejan estupefactos, si no indignados, a sus ciudadanos cuando comprueban cómo se sacrifican en el altar del pragmatismo valores que deberían ser considerados supremos en una sociedad democrática (la libertad, la justicia, los derechos humanos,...).

Las relaciones de la UE con países como Turquía o Marruecos que no se rigen por los cánones vigentes en las democracias europeas, son un buen ejemplo de cómo en ese tipo de relaciones predomina la lógica de la estabilidad/seguridad sobre factores de otra naturaleza, dejando a la ciudadanía con una sensación de extrañeza y perplejidad.  

La estabilidad como objetivo prioritario en las relaciones internacionales

Siguiendo esa lógica dominante en el ámbito de la política internacional, los Estados, más allá de las divergencias existentes entre los gobiernos, buscan tener relaciones estables con los países vecinos o con los de sus áreas de influencia para garantizarse escenarios de seguridad. Si esa regla falla, surgen problemas, y las discrepancias y diferencias entre países se convierten en conflictos que pueden conducir a situaciones de difícil solución e incluso a una espiral creciente de violencia e inestabilidad.

Los ejemplos de la nefasta estrategia de las potencias occidentales respecto al Irak de Sadam Hussein, la Libia de Muamar el Gadafi o la Siria de Bachar el Asad, anteponiendo otros intereses (petrolíferos,  militares, políticos,…) a la estabilidad/seguridad de la región, ilustran bien lo que quiero indicar.

Por el contrario, es el objetivo de la estabilidad lo que explica la Ostpolitik alemana de los años 1960, impulsada por el entonces ministro de Asuntos Exteriores, y más tarde canciller, Willy Brandt para favorecer las relaciones con la RDA y los demás países del bloque comunista. También el pragmatismo como regla de oro de la diplomacia internacional explica la apertura de relaciones entre China y los EE.UU. en 1972 bajo la presidencia de Richard Nixon (llamada “diplomacia del ping-pong”). En esa misma línea habría que situar el apoyo norteamericano a la firma por parte de Irán del Tratado de No Proliferación Nuclear (julio 2015), al igual que la reciente visita de Obama a La Habana rompiendo cincuenta años de confrontación con el régimen castrista. Intereses económicos, sin duda que los hay, pero, previo a ellos, la creación de un escenario de estabilidad y seguridad es una condición necesaria para el desarrollo de otros tipos de relaciones.

Las declaraciones mutuas de cooperación entre Putin y Trump, por sorprendentes que nos parezcan, pueden enmarcarse en el interés de ambos dirigentes por regresar a un escenario de estabilidad/seguridad en el que los dos países respeten sus mutuas áreas de influencia. Ni qué decir tiene la importancia para España de mantener unas buenas relaciones de vecindad con Marruecos, a pesar de las diferencias políticas y culturales entre ambos países.

Cuando se habla de las perspectivas políticas europeas para el año 2017, se menciona, con razón, la incertidumbre de las elecciones en Francia y Países Bajos y de las probables en Italia, además de la importancia de las elecciones alemanas de septiembre. Y todo ello enmarcado en la aún no superada crisis económica (con la “cuestión griega” siempre en el horizonte), la amenaza (ya realidad) del terrorismo “yihadista”, el nuevo anclaje del Reino Unido tras el Brexit, o los efectos que pueda tener la política norteamericana bajo la presidencia de Trump.

Todos esos factores estarán, sin duda, presentes en el año en curso, pero sus efectos se agravarán o serán mitigados en función de cómo se manifieste la variable “estabilidad”. Y esa variable pasa, entre otras cosas, por Rabat y Ankara, a cuya influencia en la estabilidad/seguridad europea dedicaré unas breves reflexiones en este texto.

Marruecos o la estabilidad  en el flanco suroccidental del Mediterráneo

Marruecos es hoy el país de mayor importancia geo-estratégica en el Mediterráneo occidental. De la estabilidad de nuestro vecino del Sur depende la seguridad no sólo de nuestro país, España, sino de toda UE. En una región tan convulsa como la que abarca la ribera sur del Mediterráneo (desde el Magreb al Mashrek), inmersa en guerras civiles (Siria), en situaciones de estados fallidos (Libia), en precarias condiciones democráticas (Túnez), en derivas autoritarias de alto riesgo (Egipto) o en procesos sucesorios inciertos (Argelia), la estabilidad de la monarquía alauí en Marruecos es un factor de la máxima importancia para la seguridad europea, especialmente ante la siempre amenaza (real o potencial) del radicalismo islamista. España y la UE lo saben, y por eso tratan con un cuidado especial las relaciones con Rabat.

A veces, cuando se observa la evolución social, económica y política de Marruecos, algunos círculos de opinión (tanto a la izquierda como a la derecha del panorama político e ideológico) tienden a resaltar los aspectos negativos y no los positivos. Suelen fijarse en el carácter despótico del régimen, con la presencia casi absoluta del rey Mohamed VI en la vida política y el destacado peso del majzén (corte que rodea al monarca), y no valorar la buena evolución de la economía (crecimientos sostenidos del PIB per cápita en los últimos diez años), la mejora de las infraestructuras o el dinamismo creciente de la sociedad civil marroquí. Tampoco se valora lo suficiente la existencia en Marruecos de un sistema pluralista parlamentario que se ha mantenido vigente desde que este país accediera a la independencia plena de Francia en 1956 bajo el reinado de Mohamed V.

Es un hecho evidente que, como una excepción entre los países de la zona, Marruecos ha sido, y es, un régimen pluralista, con libertad de prensa, tolerancia religiosa y competición entre partidos políticos en procesos electorales. Por supuesto, la democracia marroquí, como la de otros países europeos, es mejorable, debiendo profundizar aún más en la división de poderes, el reconocimiento de los derechos civiles y el respeto de los derechos humanos.

Pero es indudable la evolución en el sentido democrático que ha tenido el régimen alauí en un momento tan grave como el que asola a los países de la región. El acceso al gobierno del partido islamista moderado PJD (Justicia y Desarrollo) tras su victoria en las elecciones de 2011 es un buen ejemplo de esto. Y lo es más aún la victoria de este mismo partido (PJD) en las elecciones legislativas del pasado noviembre, que abre las puertas a que su dirigente Benkirán revalide su mandato como jefe de gobierno en la nueva legislatura (si bien tendrá que volver a gobernar en coalición con otros partidos al no tener la mayoría parlamentaria).

Es verdad que Mohamed VI conserva poderes tan elevados, que nos resulta difícil de aceptar en nuestras democracias, pero también es verdad que poderes similares tienen las presidencias de los EE.UU. o de Francia, y no por eso le negamos la condición de democracias. La estabilidad que proporciona hoy Marruecos es fundamental para la estabilidad/seguridad europea, no sólo en la vigilancia de la frontera sur, sino como dique de contención de la expansión del islamismo radical hacia el oeste del Magreb y desde el África subsahariana.

Turquía o la estabilidad en el flanco oriental del Mediterráneo

La importancia de Turquía para la estabilidad europea, es indudable. Su situación geopolítica, a caballo entre Oriente y Occidente, ha convertido históricamente a este país en una especie de placa tectónica sometida a fuertes tensiones tanto internas como externas. No es extraño el elevado número de golpes militares que han asolado a la Turquía moderna, y los convulsos periodos democráticos que se han sucedido en los últimos ochenta años, vigilados siempre por un ejército erigido en el garante del legado kemalista.

Pero a la hora de acercarnos a la realidad turca, no debemos olvidar que, en Turquía, desde la muerte de Kemal Ataturk en 1938, existe un régimen pluralista de partidos políticos y una Constitución democrática en la que se reconoce la libertad de prensa, la tolerancia religiosa y la separación de poderes. Es verdad que, en diversas ocasiones, el orden constitucional ha sido roto por insurrecciones del Ejército, pero también es cierto que, por la breve duración de los gobiernos militares (ver mi artículo “Turquía y la paradoja democrática” publicado en este blog el 1/08/2016), esos golpes no han significado cortes definitivos en el funcionamiento de la democracia en Turquía. Con sus altibajos, la democracia en Turquía tiene un recorrido más largo que gran parte de los países de la UE.

Sin duda, que la democracia turca es mejorable, pero, al igual que ocurre cuando juzgamos la democracia marroquí, con demasiada frecuencia los europeos prestamos más atención a los aspectos negativos, que a los positivos de lo que acontece en Turquía. Nos fijamos más en el carácter autoritario del gobierno Erdogan, que, por ejemplo, en el sostenido crecimiento de la economía turca en los últimos cinco años (a pesar del freno producido el pasado año), en su interdependencia con la economía europea o en el fuerte dinamismo de una sociedad civil caracterizada por la coexistencia pacífica y la tolerancia mutua entre los sectores laicos y de religión musulmana.

Es cierto que, durante la presidencia de Erdogan, se ha producido una deriva autoritaria del régimen turco, con aplicación de estados de excepción que coartan libertades y derechos, generando el rechazo de cualquier observador con un mínimo de conciencia democrática. Pero también es verdad que Turquía está sometida a una ola de atentados terroristas provenientes tanto del yihadismo (el de fin de año en la sala de fiestas “Reina” en Estambul), como del separatismo kurdo (el atentado de Ankara de julio del pasado año), que genera en dicho país una situación en la que la seguridad se antepone a la libertad. Eso mismo está ocurriendo en países como Francia o Alemania tras los atentados de París, Niza o Berlín, y ya sucedió en los EE.UU. después del atentado de las Torres Gemelas. En España, sabemos mucho de ese dilema entre seguridad y libertad, después de las décadas de plomo del terrorismo etarra.

La realidad actual es que Erdogan y su partido el AKP son, por mucho que nos repugne su modo de actuar, la pieza fundamental para asegurar la estabilidad en Turquía, y que la UE debe ser pragmática e inteligente a la hora de fijar sus relaciones con el gobierno turco reactivando una interesante agenda de cooperación que, lamentablemente, quedó aparcada hace años.

Por su importancia estratégica, la UE necesita a Turquía como socio, tanto para frenar la inmigración ilegal desde su territorio, como para combatir al ISIS. La cooperación con Turquía es necesaria, aunque ello nos resulte incómodo por la forma en que se comporta el gobierno del AKP y por el modo que tiene Erdogán de interpretar los valores democráticos. Es un equilibrio no fácil, en el que la Comisión Europea debe, de un lado, impulsar el cambio en la dirección democrática, apoyando a los sectores más proeuropeos de las élites turcas, y, de otro lado, mantener un escrupuloso respeto de la singularidad de Turquía desarrollando una interlocución eficaz con el propio Erdogan. No es fácil, pero es necesario. La UE no puede permitirse una Turquía desestabilizada, ya que eso tendría consecuencias catastróficas.

En definitiva, en un momento, como el actual, donde la UE necesita condiciones de seguridad para seguir activando la recuperación económica y avanzar en el proceso de integración, la estabilidad en el flanco oriental y en el occidental del Mediterráneo (el eje Rabat-Ankara) es una pieza clave en el desarrollo de las perspectivas políticas de Europa para el año 2017.

TURQUIA   Y   LA   PARADOJA   DEMOCRÁTICA

El fallido intento de golpe de Estado en Turquía el pasado 15-16 de julio forma parte de la cadena de insurrecciones militares que ha caracterizado a este país desde la creación de la República en 1923, mostrando la fuerte presencia del ejército en la vida política turca.

Para comprender este hecho, hay que tener en cuenta que la República de Turquía se creó como resultado de un movimiento militar protagonizado por jóvenes oficiales del antiguo ejército otomano tras la derrota del Imperio en la Primera Guerra Mundial. Ello explica que, desde sus orígenes, el estamento castrense haya tenido funciones y poderes que superan los habituales en las democracias de corte occidental.

Rechazando las condiciones impuestas a Turquía en el Tratado de Sevrés (1920), el coronel del ejército otomano Mustafá Kemal (más tarde conocido como Ataturk, padre de la patria turca) emprendería, desde el interior de Anatolia y negando la autoridad del sultán Mehmed VI, una guerra de liberación nacional que le conduciría a la victoria en octubre de 1923, logrando que el Tratado de Lausanne reconociera la integridad territorial turca y sus actuales fronteras. Una vez abolido el Imperio y disuelta la dinastía otomana, la nueva República iniciaría un largo camino de modernización “desde arriba” en la que el ejército se convertirá en garante de las conquistas republicanas.

Convencido de la obsolescencia del viejo orden otomano y del retraso secular que significaba la presencia hegemónica de la religión musulmana en la sociedad turca, Ataturk vinculará la nueva República a la puesta en marcha de un gran proyecto modernizador. Para ello, declarará el laicismo como principio vertebrador, pondrá bajo control político la gestión de las mezquitas y tomará como referencia el sistema educativo occidental (sustituyendo el alfabeto árabe por el latino y creando una amplia red de escuelas públicas en todo el territorio). Además, reconocerá el derecho de voto a las mujeres y trasladará la capital de la República desde la histórica Estambul (centro neurálgico del imperio otomano) a Ankara (en el interior de Anatolia, símbolo de la guerra de liberación y de la independencia nacional).

Desde el punto de vista político, ese proyecto se basará en dos pilares: i) un sistema restringido de partidos, vertebrado en torno a una organización política hegemónica (el partido CHP, identificado con el proyecto reformador de la nueva República) y ii) un fuerte ejército, formado por los oficiales que, junto al coronel Mustafá Kemal, protagonizaron la guerra de independencia y que, más tarde, asumirían la misión de garantizar (y tutelar) el nuevo orden republicano.

El mencionado Partido Republicano del Pueblo (CHP), partido creado por el propio Kemal (Ataturk), será el instrumento encargado de llevar a cabo la modernización del país, siendo, además, la base de reclutamiento de los funcionarios que ocuparán los puestos de responsabilidad en las distintas escalas de la administración pública. Esto producirá una simbiosis entre el partido CHP, el ejército y la administración kemalista, dando lugar a un proceso de circulación de élites entre esas tres esferas del sistema institucional republicano. Este proceso permanecerá vigente durante veinte años, justo hasta la muerte de Kemal (Ataturk) en 1937 y el acceso a la presidencia de la República de su antiguo compañero de armas Mustafá Ismet (Inönu).

El cambio de escenario tras la victoria de las potencias democráticas en la Segunda Guerra Mundial en 1945, y la opción de Turquía por integrarse en el bloque occidental, dieron lugar a la definitiva adopción de un régimen pluralista de partidos. De hecho, la implantación de la democracia parlamentaria y el pluralismo político en Turquía fue, de algún modo, una imposición de las potencias occidentales como condición previa para integrar a este país en la OTAN.

Desde entonces, Turquía vivirá la paradoja democrática de contar con un régimen parlamentario (elecciones libres, división de poderes, libertades civiles y partidos políticos), pero sometido a la tutela del estamento militar como garante de la democracia y del legado laico y republicano kemalista.

No obstante, y debido al limitado alcance que tuvo el proyecto de secularización y modernización emprendido por el kemalismo, Turquía no logrará convertirse en un país cohesionado en torno a los valores laicos y republicanos. Por el contrario, acabará siendo una sociedad heterogénea en la que coexistirán, de un lado, sectores de la población formados en el laicismo y los valores de la cultura europea (localizados, sobre todo, en las ciudades del Egeo y también en algunas zonas del Kurdistán) y, de otro, amplias capas de la sociedad ancladas en la tradición y cohesionadas en torno a la religión islámica (situadas principalmente en la región de la Anatolia, pero extendidas al resto del país debido al éxodo rural).

Ello ha dado lugar a una democracia frágil, sometida a fuertes tensiones y con dificultades para satisfacer las demandas de una sociedad tan fragmentada como la turca, lo que explica que la República laica creada por el kemalismo haya tenido que apoyarse en el ejército como garante de su viabilidad. Asimismo, el papel del estamento militar se ha ido reforzando por la constante inestabilidad generada por la compleja situación geopolítica de Turquía, sometida a las tensiones entre Oriente y Occidente y a la vulnerabilidad de unas fronteras volcadas a países en conflictos constantes (Irak, Irán, Siria, antigua URSS,…). A ello habría que añadir la dificultad de gestionar un complejo problema de integridad territorial en una parte de su territorio (“cuestión kurda”), problema que, al ser tratado por la vía militar, constituye un elemento más para explicar el protagonismo del ejército en la vida política turca.

De hecho, hasta comienzos del siglo XXI, y en los cincuenta años de democracia, la hegemonía cada vez más debilitada del kemalismo se ha tenido que apoyar en el papel de cohesión autoritaria desempeñado por un ejército plenamente identificado con el legado de Ataturk y convertido en un auténtico poder dentro del Estado (no sólo militar, sino también económico, controlando importantes sectores del complejo industrial). De hecho, las sucesivas intervenciones militares en ese periodo han solido coincidir con situaciones en las que ese legado (y el poder del estamento castrense) se ponía en peligro.

Cabe agrupar esos levantamientos militares en tres tipos de situaciones contra las que el Ejército ha reaccionado: i) la amenaza representada por el acceso al gobierno de partidos políticos surgidos de disidencias internas dentro del CHP y no identificados ni con el kemalismo ni con el significativo papel del estamento militar; ii) el desorden e inestabilidad provocados por el enfrentamiento violento entre el extremismo de izquierda y de derecha, y iii) la emergencia y llegada al poder de partidos de corte islamista que amenazaban la continuidad del laicismo republicano.

Respecto a la primera situación (evitar la consolidación de gobiernos no kemalistas), el primer objetivo del golpe de estado de mayo de 1960 era expulsar del poder al Partido Demócrata (DP) (disidente del kemalista CHP), y eso a pesar de haber ganado tres elecciones consecutivas entre 1950 y 1957, condenando a muerte y ejecutando a su presidente Menderes. El segundo objetivo era facilitar el retorno del kemalismo al poder, promoviendo un gobierno presidido por el viejo dirigente Inönu y recuperando el papel central del Ejército. En lo que se refiere al levantamiento militar de marzo de 1971, aun siendo diferente en su ejecución al anterior, tiene en común el objetivo de poner fin a un gobierno no kemalista, como era el gobierno elegido democráticamente de Demirel y su Partido de la Justicia (AP) (heredero del anterior DP), por lo que cabe incluirlo en este primer tipo de insurrecciones castrenses.

Respecto a la segunda situación (reaccionar ante la inestabilidad provocada por los extremismos de diverso signo), el golpe de septiembre de 1980 constituye un ejemplo evidente. El objetivo de los altos mandos militares era reprimir las revueltas de los grupos extremos de izquierda y derecha, que, organizados en guerrillas urbanas, representaban una amenaza a la estabilidad política y ponían en riesgo la continuidad del régimen kemalista. El resultado de la intervención militar fue un duro proceso de represión, la aplicación de la ley marcial, la ilegalización de los partidos políticos y la elaboración de una nueva Constitución como paso previo a la restauración de la democracia en 1983.

En lo que se refiere a la tercera situación de las comentadas (impedir el acceso de los islamistas al poder), el levantamiento de febrero 1997 (que no fue una insurrección armada, sino un golpe de timón desde las altas instituciones del Ejército presionando a la Presidencia de la República) tenía por objetivo descabalgar del gobierno al islamista Partido del Bienestar (RP) de Erbakan ganador de las elecciones de 1995 (en el que ya figuraba Erdogan en su condición de alcalde de Estambul). El resultado fue que el Tribunal Constitucional declarara ilegal el citado partido islamista RP, y se formaran débiles gobiernos de coalición que, a duras penas, lograron mantenerse en el poder hasta la convocatoria electoral de noviembre de 2002.

La paulatina descomposición de la herencia política kemalista, sumida en una fuerte división interna y perdiendo a raudales legitimidad entre sus tradicionales bases de apoyo (por causa de la corrupción de sus dirigentes y de su incapacidad para gestionar la grave crisis económica de los años 1990), hizo que el régimen republicano perdiera su pilar político.

El vacío generado en las filas laicas y republicanas, y las dificultades de renovarse para integrar a las nuevas generaciones, además de la siempre presente “cuestión kurda”, romperían el equilibrio de los dos pilares en los que se había sostenido la República, quedando el Ejército en un terreno indefinido al descomponerse el pilar político que históricamente estaba destinado a proteger. 

Ese vacío abriría la puerta a un refundado partido islamista (con las siglas de Partido de la Justicia y el Desarrollo, AKP), dirigido ya por Erdogan. Tras asumir públicamente el legado kemalista republicano, sería tolerado por el Ejército permitiendo el acceso al poder del AKP tras su victoria electoral de 2002, repetida en cuatro ocasiones (la última con mayoría absoluta en noviembre del pasado año).

Desde entonces, el AKP se ha erigido en el partido mayoritario de Turquía, con unas bases sociales de clase media, fuertemente cohesionadas en torno a la identidad religiosa y a un programa económico de corte neoliberal. El AKP ha procurado combinar, de un lado, su compromiso con el régimen republicano, y de otro, la implementación de su propia agenda política, basada en un islamismo moderado y en el desmantelamiento progresivo del papel tutelar del ejército en el sistema político turco provocando la deriva corporativista del estamento castrense.

Y es ahí donde surgen los recelos respecto al AKP por parte de un sector del Ejército y de los grupos laicos y republicanos de la sociedad turca, unos grupos que se encuentran divididos en varias facciones, pero en el que aún destaca un refundado CHP que ha encontrado en la socialdemocracia la fuente de su renovación (obtuvo un 25% de los votos en las últimas elecciones, mientras que la izquierda no kemalista representada por la plataforma ecologista y prokurda del HDP obtuvo casi el 11%). La dispersa y dividida oposición al AKP ha venido observando, con cierta impotencia, la deriva autoritaria de Erdogan, que, desde hace años, viene aspirando, sin éxito todavía, a reformar la Constitución para fortalecer aún más el carácter presidencialista de la República y reducir el poder del estamento militar poniéndolo bajo control del poder político.

La novedad del frustrado golpe del pasado 15-16 de julio es que no tuvo por objetivo, como en ocasiones anteriores, garantizar el orden republicano y asegurar el legado kemalista, por lo que no cabe incluirlo en ninguna de las tres situaciones antes comentadas. Su motivación parece haber sido más prosaica y corporativista: un arreglo de cuentas entre el gobierno de Erdogan y sectores del ejército (vinculados a la poderosa cofradía islámica Hizmet del clérigo Gülen) por motivos relacionados con su política de nombramientos, lo que muestra los profundos cambios y divisiones que han tenido lugar en el segundo pilar (militar) del régimen republicano.

Carente de los dos pilares en los que se ha venido sustentando desde 1923 (el político del CHP y el militar del Ejército), la República turca se encuentra ante el difícil reto de vencer la paradoja de una democracia tutelada para avanzar hacia una democracia moderna, con plena separación de poderes, pluralismo, libertades civiles y respeto de los derechos humanos. La extremadamente dura reacción del AKP y del presidente Erdogan a la frustrada intentona militar, declarando el estado de excepción y ampliando la purga a los estamentos judicial y educativo y a los medios de comunicación, no parece que vaya en la buena dirección.

No obstante, el hecho de que todas las fuerzas políticas sin excepción, y amplios sectores de la cultura (entre ellos el Premio Nobel Orhan Pamuk, firme opositor de Erdogan), hayan mostrado su rechazo al golpe militar y apostado por la defensa de la democracia, es una buena señal de que la sociedad civil turca está empeñada en avanzar hacia un sistema democrático pleno.

El reto de la actual oposición política (laica, republicana y proeuropea) está ahora en lograr organizarse y plantar cara de forma coordinada a las pretensiones autoritarias de Erdogan, evitando que se produzca una involución en el proceso de democratización, algo que, de producirse, tendría graves efectos en sus relaciones con la UE y situaría a Turquía en un escenario geopolítico de imprevisibles consecuencias.

EL ACUERDO  UNION  EUROPEA-TURQUÍA 

SOBRE   REFUGIADOS

Reflexiones éticas y políticas

El tema de los refugiados sirios tiene una importancia crucial para la UE, ya que, si no se gestiona de manera adecuada, puede llevarse por delante el proceso de integración europea. Las divisiones internas que ha generado entre los Estados miembros de la UE, así como el auge de la xenofobia y el ascenso de los partidos ultranacionalistas, lo convierten en un asunto capital de la agenda política europea.

El objetivo de este artículo no es analizar las causas de dicho problema (ya suficientemente comentadas por los analistas), sino valorar la decisión del Consejo Europeo de 19 de marzo, de firmar, a iniciativa de Alemania, un acuerdo de colaboración con Turquía que ha levantado muchas críticas y despertado no pocos recelos en diversos círculos de opinión.

Con objeto de ordenar el análisis, parto de la distinción que hace casi un siglo estableció el sociólogo alemán Max Weber entre la “ética de los valores y las convicciones” y la “ética de las responsabilidades”, dos aspectos de la racionalidad que no siempre van de la mano, y mucho menos cuando se trata de las decisiones políticas.

Alguna información básica

Lo primero a señalar es que este Acuerdo no tiene por objeto resolver todo el complejo asunto migratorio; es una medida coyuntural para evitar que se agrave el problema concreto y exclusivo de los refugiados sirios. En este sentido, creo que el Acuerdo, de complicada ejecución, es mejor que no hacer nada; sería peor que, por inacción de la UE, se deje que el problema vaya deteriorando la unidad europea y las relaciones entre los Estados miembros.

¿Por qué un acuerdo entre la UE y Turquía? Pues porque Turquía es el país de donde procede la mayor parte de los refugiados que llegan a las islas griegas de Lesbos, Quío y Samos al estar a sólo unos kilómetros de su frontera. Y también porque en suelo turco se asientan dos millones de sirios en campos de acogida con la intención de ir a Europa. Por ello, Turquía es un socio fundamental de la UE en la gestión de este problema.

Se pretende con ese Acuerdo persuadir a los refugiados sirios a que no utilicen las mafias para entrar ilegalmente en suelo europeo, de tal modo que su llegada se haga de forma legal y ordenada desde Turquía. Para ello, el acuerdo del Consejo Europeo señala la devolución individualizada a suelo turco de todo refugiado que, procedente de Turquía, haya llegado ilegalmente a las costas griegas después del 20 de marzo. Asimismo, la UE adquiere el compromiso de conceder asilo al que lo solicite por vía legal en las oficinas instaladas a tal efecto en los campos de acogida turcos. Es lo que se llama “uno por uno”: es decir, devolver a Turquía a un refugiado “ilegal” que haya entrado en la UE después de esa fecha,  a cambio de acoger “legalmente” a otro refugiado sirio asentado en ese país.

Por su colaboración, la UE pagará al gobierno turco 6.000 millones de euros (para mejorar las condiciones de los campos de acogida y facilitar la inserción de los sirios que llegan a Turquía) y se compromete a trasladar allí, y a las islas griegas, un amplio equipo de funcionarios de la Comisión Europea para ayudar a las autoridades turcas en el registro de las devoluciones y en la tramitación de las solicitudes de asilo. Además, el Consejo Europeo se compromete a acelerar el proceso de adhesión de Turquía a la UE, y a permitir a los turcos la entrada sin visado en territorio europeo.

Un acuerdo controvertido

El Acuerdo UE-Turquía ha levantado, por diversas razones, un fuerte rechazo en las ONGs y ACNUR, así como en amplios sectores de la opinión pública europea. Asimismo, diversos juristas europeos de prestigio (como los holandeses Heijer y Spijkerboer, o el español López Garrido) han manifestado su oposición en sendos dictámenes sobre este asunto. Es, por tanto, un acuerdo controvertido en cuya crítica convergen dos cuestiones.

La primera tiene que ver con la devolución individualizada a terceros países que propone la UE. Para las ONGs y para ACNUR, esta decisión será, en la práctica, una “deportación” masiva de todo el colectivo de refugiados, algo que, desde su punto de vista, va en contra de los derechos proclamados por el Protocolo del Estatuto del Refugiado (1967), firmado por más de 170 países (entre ellos, los de la UE). Sin embargo, la UE esgrime los informes favorables de los expertos del prestigioso centro de investigación ESI (European Stability Initiatives) y los dictámenes de los servicios jurídicos de la propia Comisión Europea, además de la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE sobre el caso del paquistaní Shiraz Baig Mirza.

El segundo motivo de controversia está relacionado con el hecho de que la UE considere a Turquía “país seguro”. Para la UE, darle tal calificativo significa que la devolución a ese país de todo refugiado que haya llegado ilegalmente a las islas griegas procedente del territorio turco, no representa una violación de los arts. 31 y 33 de la Convención de Ginebra. Con ello, la UE admite que, en Turquía, los sirios que huyen de la guerra pueden asentarse sin que peligre su libertad e integridad física, y, desde allí, solicitar el correspondiente asilo a la UE. Las ONGs y ACNUR, por el contrario, rechazan la calificación de Turquía como “país seguro”, dada su implicación en el conflicto sirio y la deriva autoritaria del gobierno de Erdogan, por lo que entienden que devolver refugiados a ese país viola los citados artículos de la Convención.

Por mucho que despierte recelos el acuerdo UE-Turquía, me parece desproporcionado calificar a priori las devoluciones a Turquía como “deportaciones masivas” (expresión que nos retrotrae a la época nazi de tan infausto recuerdo), cuando todos sabemos de la escrupulosidad con la que las autoridades griegas y los funcionarios de la UE están trasladando a los refugiados a los centros de acogida turcos.

Sobre la crítica de algunas ONGs a la consideración de Turquía como “país seguro”, no creo que la tendencia autoritaria de su gobierno sea mayor que la de los actuales gobiernos húngaro, eslovaco o polaco, y no por eso se califica a estos países como “no seguros” para acoger refugiados. Es más justificable la preocupación de las ONGs por el destino que puedan correr los refugiados sirios de origen kurdo, dado el viejo conflicto que existe en Turquía con este grupo étnico. En todo caso, la nueva fase de relaciones UE-Turquía puede reconducir el proceso democrático en este país, y volverlo a la senda de los avances exigidos por la UE en materia de derechos fundamentales y separación de poderes.

Con todas estas críticas, las ONGs acusan a la UE de traicionar los valores de justicia y libertad, que están en sus señas de identidad. Pero la realidad es que, por ahora, estos valores no están siendo violados por las instituciones de la UE, sino por algunos gobiernos nacionales que los interpretan de forma restrictiva.

Llegados a este punto cabe destacar que la responsabilidad en la ejecución de las acciones acordadas por las instituciones de la UE en materia de acogida y asilo, corresponde a los gobiernos nacionales, que, con demasiada frecuencia, niegan los medios y recursos necesarios, haciendo inviable la aplicación de esas acciones comunitarias en sus propios territorios. No se puede cargar sobre las espaldas de la UE la responsabilidad de un problema para el que no hay todavía una política común de asilo y cuya gestión corresponde, por tanto, al ámbito de la cooperación intergubernamental.

La política no debe actuar como una ONG

Se comprende que haya habido reacciones contrarias al acuerdo por parte de las asociaciones humanitarias, ya que su lógica de funcionamiento está guiada por la defensa de los derechos humanos y por la asistencia al refugiado. Se comprende menos la reacción de algunos partidos políticos que se comportan como si fueran ONGs.

De acuerdo con la citada distinción weberiana entre la “ética de los valores” y la “ética de las responsabilidades”, hay que señalar que los gobiernos no son ONGs, ni la política se rige por la ética de los valores y la asistencia humanitaria que mueven a estas otras organizaciones. La política se rige por la ética de las responsabilidades, y las decisiones se toman no por el criterio de lo deseable, sino de lo posible, valorando sus consecuencias y procurando respetar el ordenamiento jurídico, tanto nacional, como internacional. El Acuerdo con Turquía es un acuerdo de mínimos alcanzado por los 28 gobiernos de la UE; el único posible, ya que no había acuerdo sobre otras alternativas (como la apertura de fronteras y la acogida generalizada de los refugiados sirios).

Una vez adoptado este Acuerdo lo que tenemos que valorar es si resulta eficaz o no para contrarrestar a las mafias de personas, y si es o no un instrumento útil para gestionar un problema tan complejo como éste de los refugiados sirios respetando el derecho internacional y la Convención de Ginebra. Es ahí donde las organizaciones humanitarias que trabajan en la ayuda al refugiado tienen que desempeñar un papel crucial denunciando las violaciones de esos derechos si es que se producen. Pero debe ser una acción seria y objetiva, basada en hechos y no en sentimientos, aunque resulte difícil sobre el terreno separar ambas cosas.

El acuerdo UE-Turquía, aun siendo una medida coyuntural, debe ser el comienzo de una verdadera política común de asilo, ya que si no, su fracaso provocará una reacción en cadena, que acabará destruyendo las bases del propio proceso de integración europea. La propuesta de la Comisión Europea de convertir la actual oficina EASO (Oficina Europea de Apoyo al Asilo) en una agencia europea que, modificando el Reglamento de Dublín, centralice a nivel comunitario la concesión de asilo y distribuya las peticiones entre los Estados miembros de la UE va en esa dirección. La potenciación de la ya existente policía europea de fronteras (FRONTEX) va también por ese camino. Pero todas esas acciones deben ir acompañadas del presupuesto adecuado y de un número suficiente de funcionarios cualificados para ello.

En resumen, la operación “uno por uno” iniciada hace sólo unos días en colaboración con Turquía, será un buen banco de pruebas para comprobar la utilidad y eficacia del acuerdo (es sintomática la visita este fin de semana de la canciller alemana Merkel a Turquía para supervisar in situ el modo como se está aplicando el Acuerdo). La Comisión Europea tendrá que supervisar su ejecución para, en caso de mal funcionamiento, proponer al Consejo Europeo otra solución a un problema que no puede ignorarse. Así es como se debe actuar en el ámbito de la política, mediante la prueba del acierto/error y mediante acciones posibles y viables. Las acciones guiadas por el altruismo y los sentimientos humanitarios corresponden a otro ámbito, el de las ONGs y el de las entidades religiosas. No mezclemos.